‘다주택자 중과’ 한국 vs ‘빈집·2차 주거지 과세’ 주요국…보유세의 글로벌 표준은?

[청년투데이=장효남 기자] 국회예산정책처가 7월 27일 발표한 ‘해외 주요국의 주택 보유세제 비교 분석’ 현안보고서에 따르면, 한국의 경제규모(GDP) 대비 부동산 보유세 비중은 2024년 기준 0.9%로 경제협력개발기구(OECD) 회원국 평균과 유사한 수준을 기록한 반면, 주요 7개국(G7) 평균인 1.9%에는 미치지 못하는 것으로 조사됐다 . 총조세 대비 부동산 보유세 비중 역시 한국은 4.9%로 OECD 평균(3.8%)보다는 높았으나 G7 평균(8.1%)과 비교하면 상당한 격차를 보였다 .

해당보고서 표지. 사진=국회예산정책처

이번 조사는 국회예산정책처 세제분석2과(백경엽 과장, 박정환·신미정 추계세제분석관)가 국회의원의 의정활동 지원 및 중장기 세제 개편 논의를 지원하기 위해 수행했다 . 분석 대상은 한국을 포함해 미국(뉴욕·로스앤젤레스), 캐나다(토론토), 영국(런던), 프랑스(파리), 독일(베를린), 일본(도쿄), 싱가포르, 중국(상하이) 등 총 9개국 주요 도시의 주택 보유세제다 .

국내 부동산 보유세는 최근 수년간 시세 변동과 정책 기조에 따라 극심한 변동을 겪어왔다 . 부동산 가격 상승기였던 2018년과 2021년에는 종합부동산세 과세가액 시세 반영률 상향, 공정시장가액비율 인상, 다주택자 중과세율 도입 등 강화 조치가 잇따랐다 . 그러나 이후 시장 안정화와 세부담 완화 기조에 따라 2023년부터 공정시장가액비율 인하와 1세대 1주택자 특례 적용 등이 실시되며 세부담이 재조정됐다 .

이러한 정책적 오르내림 속에서 한국의 GDP 대비 부동산 보유세 비중은 2020년 1.0%에서 2021년 1.1%로 상승했다가, 보유세 완화 조치가 반영된 2023년 이후 0.9% 수준을 유지하고 있다 . 총조세 대비 비중 또한 2021년 5.4%까지 치솟은 뒤 2023년과 2024년에는 4.9%로 하락했다 .

세계 주요국의 주택 보유세는 과세권의 주체부터 과세가액 평가, 과세표준 및 세율 구조, 중과 방식에 이르기까지 현격한 구조적 차이를 드러내고 있다 . 대다수 주요국은 주택 보유세를 해당 지방자치단체가 제공하는 치안·교육·도로 등 공공서비스의 대가인 응익과세(benefit principle) 원칙에 따라 지방세로 운용하는 반면, 한국은 지방세인 재산세와 국세인 종합부동산세로 이원화하여 국세 차원의 재분배 기능을 병행하고 있다 .

과세가액 평가 방식에서도 자본가치, 임대가치, 취득가치 등 각국의 접근 방식이 뚜렷하게 갈린다 . 한국과 미국, 캐나다. 독일, 일본 등은 주택의 매매가격 등 자본가치를 기초로 평가하지만, 프랑스와 싱가포르는 주택이 창출할 수 있는 연간 기대 임대수익(임대가치)을 기준으로 산정한다 . 미국 로스앤젤레스(LA)와 중국 상하이는 주택 취득 당시의 가격을 과세가액의 출발점으로 삼는다 .

평가 주기 역시 수평적·수직적 형평성에 직결되는 핵심 요소다 . 한국, 미국 뉴욕, 싱가포르는 매년 과세가액을 재평가하여 시세 변화를 즉각 반영하며, 일본은 3년, 독일은 7년 주기로 재평가를 실시한다 . 이와 달리 캐나다 토론토는 2016년 기준, 영국 런던은 1991년 기준, 프랑스 파리는 1970년 기준의 평가가치를 고정한 채 물가상승률 등을 연동하는 방식을 취해 과세가액의 노후화 문제를 안고 있는 것으로 분석됐다 .

과세표준에 세율을 적용하는 방식도 고정형(Rate)과 연동형(Mill-levy)으로 양분된다 . 한국과 프랑스, 독일, 일본, 싱가포르 등은 법률이나 조례로 확정한 세율을 적용하는 고정형 구조를 갖추고 있다 . 반면 미국, 영국, 캐나다 등 영미권 지자체는 지자체의 연간 필요 예산 총액을 먼저 정한 후 과세표준 총액에 맞추어 매년 세율을 연동하여 결정한다 . 연동형은 세수 확보의 안정성이 뛰어난 반면 납세자의 예측 가능성이 낮고, 고정형은 세율은 안정적이지만 자산 가치 변동이 세수에 그대로 노출되는 특징을 보인다 .

세율 구조의 경우 한국과 싱가포르가 과세표준이 높을수록 높은 세율을 부과하는 초과누진세율을 채택하여 자산 재분배와 담세력 원칙을 강조하고 있다 . 이와 대조적으로 미국, 캐나다, 프랑스, 독일, 일본 등 다수 국가는 과세표준 금액과 상관없이 단일 비율을 적용하는 비례세율 구조를 운용하며, 영국 런던은 과세가액을 8개 등급(A~H)으로 나눈 정액 등급형 비례세율을 부과한다 .

감면 및 공제제도에서는 실거주자 및 고령자·저소득층 등 취약계층에 대한 세부담 완화 장치가 공통적으로 작동하고 있다 . 한국은 1세대 1주택자에 대해 공정시장가액비율 및 세율 특례와 함께 고령자·장기보유 세액공제, 납부유예 제도를 둔다 . 미국 뉴욕과 LA, 싱가포르 역시 실거주 주택에 대해 우대세율이나 별도의 세액공제(STAR 공제 등)를 적용하여 투자 및 임대용 주택과 차별화를 기하고 있다 .

가장 눈에 띄는 대목은 중과세 정책의 패러다임 차이해 있다 . 한국은 소유자의 보유 주택 수(다주택자)를 직접적인 기준으로 삼아 종합부동산세 등에서 높은 세율과 상향된 과세표준 비율을 적용한다 . 싱가포르는 주택 수가 아닌 실거주 여부에 따라 비거주주택에 누진 중과세율을 적용한다 .

반면 유럽과 북미 주요 도시들은 다주택 보유 자체보다 주택 자원의 유효 활용 여부에 정책적 중점을 두고 있다 . 캐나다 토론토, 영국 런던, 프랑스 파리, 일본 도쿄는 6개월 이상 비어 있는 빈집에 대해 빈집세를 추가 부과하거나 감면 혜택(주택용지 특례)을 배제하는 방식으로 과세를 강화한다 . 또한 영국, 프랑스, 독일 베를린 등은 별장이나 2차 주거지에 대해 주택세나 제2주택세를 별도로 과세하거나 할증 부과하여 주택이 시장에 임대나 매물로 공급되도록 유도하고 있다 .

국회예산정책처는 보고서를 통해 주택 보유세가 지방재정 확충, 공공서비스 편익 환원, 자원배분의 효율성, 시장 안정 및 자산 형평 등 다기능을 동시에 수행하는 만큼, 단기적인 가격 조절 수단에 치우치기보다 중장기적 관점에서 제도의 예측 가능성을 제고해야 한다고 지적했다 . 세부담의 적정 수준 설정과 함께 실거주자와 투자자에 대한 합리적 차등, 지방세인 재산세와 국세인 종합부동산세 간의 역할 분담 등 체계적인 세제 설계가 향후 구체화되어야 할 과제로 제시됐다 .