[2025 교육 재정 성적표] 학생은 주는데 재정은 오히려 늘어나…10년간 지방교육재정교부금 연평균 5.6% 증가

교육부와 기획예산처는 지난 8일 정부서울청사에서 ‘미래세대를 위한 교육교부금 개편 토론회’를 공동 개최했다. [사진=교육부]

학생 수는 계속 줄고 있는데, 교육 예산은 오히려 크게 늘어나고 있는 이른바 '세수 역설'이 논란이 되고 있다. 이런 상황에서 대한민국 교육 재정은 지금 어디로 향하고 있을까. 국회예산정책처가 발간한 '2025회계연도 결산 위원회별 분석(교육위원회·문화체육관광위원회)' 보고서는 현행 교육 재정 구조가 안고 있는 모순을 낱낱이 드러낸다. 초·중등 학령인구 감소에도 내국세에 연동돼 몸집을 불리는 지방교육재정교부금의 구조적 한계와 고교 무상교육 예산의 파행 편성부터, 앵커(ANCHOR·舊 라이즈(RISE)) 및 글로컬대학으로 대표되는 고등교육 혁신 재정의 엇박자까지 얽힌 실타래가 방대하다. 아주경제는 3편에 걸친 기획 시리즈를 통해 데이터 이면에 숨겨진 유·초·중 및 고등교육 재정의 위기 상황을 입체적으로 진단하고, 지속 가능한 미래 교육을 위한 합리적인 재원 개편 대안을 모색해 본다. <편집자주>

[1편] 학생은 주는데 재정은 비대…'학생 1인당 교부금 1371만 원'의 경고
[2편] 무상교육 공식 깨고, 구조 모순 갇힌 대학 혁신…삐걱거리는 고등교육 재정
[3편] 생색은 정부가, 부담은 시·도가? '일률 단가' 5세 무상교육이 낳은 역효과
 

"교실에 아이들은 줄어드는데, 예산은 계속 불어난다." 대한민국 교육 재정이 직면한 가장 큰 역설적 상황이다. 지난 10일 국회예산정책처가 공개한 '2025회계연도 결산 위원회별 분석(교육위원회·문화체육관광위원회)' 보고서는 이 같은 역설을 적나라한 수치로 증명하고 있다.
 
지방교육재정교부금은 교육의 균형 있는 발전을 도모하기 위해 지방자치단체가 교육기관 및 교육행정기관을 설치하고 경영하는 데 필요한 재원의 전부 또는 일부를 국가가 교부하는 예산이다. 내국세 및 교육세 세입에 무조건 연동되어 규모가 결정되는 이 교부금은, 학생 수 급감이라는 시대적 흐름과 정면으로 충돌하며 근본적인 개편의 도마 위에 올랐다.

텅 빈 교실, 10년간 학생 15% 줄 때 교원·학교는 오히려 늘어

지방교육재정교부금은 각 시·도교육청에 교부되어 유·초·중등교육 현장에 투입된다. 문제는 교부금 산정의 핵심 지표가 되는 유초중등 교육과정의 학생 수가 계속해서 감소하는 추세라는 점이다.
 
보고서에 따르면 2016년부터 2026년까지 10년 동안 전체 학생 수는 무려 15%나 감소해 연평균 1.6%의 뚜렷한 감소율을 보였다. 하지만 교육 현장의 기초 인프라는 늘어나는 양상을 보이고 있다. 같은 기간 동안 학교 수와 학급 수는 오히려 각각 2.5% 증가해 연평균 0.2% 늘어났으며, 교원 수 역시 5% 증가해 연평균 0.5%의 증가율을 기록했다.
 
학생들은 교실을 떠나고 있는데, 학교 건물과 학급, 그리고 이를 담당하는 교원의 수는 반대로 비대해지고 있는 기형적인 구조가 10년째 이어지고 있는 셈이다. 특히, 최근 10년간 출생아 수가 급감하고 있어 향후 학생 수는 더욱 가파르게 감소할 것으로 전망된다. 2025년 출생아 수는 잠정치 기준 25만 4457명으로 최근 반등 추세를 보였으나, 이는 10년 전인 2015년의 43만 8420명과 비교하면 무려 42%나 감소한 수치다. 당분간 유·초·중등 교육과정의 학생 수 감소세는 피할 수 없는 뼈아픈 현실이다.

내국세 연동 구조의 함정…OECD 2위 껑충 뛴 '1인당 1371만 원’

학생 수가 급감함에도 불구하고 교육 재정이 풍족해 보이는 착시 현상의 이면에는 경직된 '내국세 연동 구조'가 자리 잡고 있다. 지방교육재정교부금 중 보통교부금은 해당 연도 내국세 총액의 20.79% 중 96.2%와 교육세를 재원으로 삼는다. 세수가 늘어나면 학생 수와 무관하게 교부금도 자동으로 불어나는 구조 탓에, 최근 10년간(2016~2025년) 지방교육재정교부금 전체 규모는 연평균 5.6% 증가했다.
 
이를 학생 수와 대비해 보면 재정 비대화의 민낯은 더욱 뚜렷해진다. 보통교부금 산정기준 학생 1인당 교부금 규모는 2016년 716만 원에 불과했으나, 매우 빠른 속도로 증가해 2025년에는 무려 1371만 원에 달했다. 10년간 연평균 7.5%씩 폭등한 결과다.

 

지방재정교부금 및 학생 1인당 교부금 추이

이러한 기현상은 국제적인 통계로도 극명하게 확인된다. 2022년 기준 대한민국의 초·중등 학생 1인당 공교육비(교육재정)는 2만 1476달러로 나타났다. 이는 OECD 평균인 1만 2438달러를 압도적으로 웃도는 수치이며, 룩셈부르크(2만 9531달러)에 이어 전체 OECD 국가 중 2위에 해당하는 엄청난 규모다. 반면 고등교육에 대한 투자는 매우 낮아, 학교 단계별 교육 재정의 심각한 불균형 구조를 드러낸다.

세수 펑크에 마르기 시작한 '기금 곳간'…근본적 구조 개편 시급

세수 호황기에는 남는 예산을 주체하지 못해 각 시·도교육청이 막대한 기금을 쌓아두기도 했다. 시·도교육청은 회계연도 간 재정수입 불균형 조정 등을 위해 조례를 제정해 통합재정안정화기금을 설치해 여유 재원을 관리해 왔다. 이 기금은 증액 추경이 있었던 2021년과 2022년에 폭발적으로 늘어나 2022년 말 잔액이 11조 5845억 원에 달했다.
 
하지만 모래성처럼 쌓아 올린 기금은 세수 펑크 앞에 맥없이 무너지고 있다. 세수 결손으로 인해 지방교육재정교부금 예산이 불용된 2023년과 2024년, 그리고 감액 추경이 발생한 2025년을 거치며 기금 잔액은 지속적으로 감소하기 시작했다. 결국 2025년 말 통합재정안정화기금 잔액은 3조 7493억 원 수준으로 쪼그라들었다. 교육시설환경개선기금을 포함한 전체 시·도교육청 기금 총액 역시 2022년 말 21조 3811억 원으로 정점을 찍은 후, 불과 3년 만인 2025년 말 기준 7조 7311억 원 수준으로 급감했다.
 
이러한 재정의 롤러코스터 현상은 현행 교부금 산정방식의 한계를 뚜렷하게 보여준다. 국회예산정책처는 유·초·중등 교육과정 학생 수의 감소로 학생 1인당 교부금 규모가 빠르게 증가하고 있는 점과 유보통합, 미래 교육 및 환경 개선을 위한 투자 소요 등을 종합적으로 고려해 지방교육재정교부금 개편에 대한 진지한 논의가 필요하다고 지적했다.
 
보고서를 작성한 임재웅 국회예산처 예산분석관은 “최근 10년간(2016~2025년) 지방교육재정교부금이 연평균 5.6% 증가하는 동안 학생 1인당 교부금은 연평균 7.5% 증가했다”며 “2016년부터 2026년까지 학생 수는 15%(연평균 1.6%) 감소했으나, 학교 수와 학급 수는 2.5%(연평균 0.2%), 교원 수는 5%(연평균 0.5%) 증가했다”고 분석했다.
 
하지만 교부금 개편, 특히 감축을 두고 현장의 반발은 거세다. 전국시도교육감협의회와 주요 교원 단체들은 학령인구가 감소하더라도 미래 교육을 위한 질적 투자와 교육 환경 개선 소요를 고려하면 현재의 재정 규모도 넉넉하지 않다는 입장을 고수하고 있다.
 
학생 수가 줄어든다고 해서 학교나 학급을 곧바로 없앨 수 없으며, 노후화된 학교 시설의 전면적인 보수, 특수교육 인프라 확충, 그리고 늘봄학교 전면 도입과 유보통합 등 국가 차원의 대규모 정책을 안정적으로 추진하기 위해서는 오히려 더 많은 재원이 필요하다는 주장이다.
 
교육계 한 관계자는 “결국 학생 수 감소라는 명확한 데이터와 현장의 미래 교육 투자 수요 사이에서 합의점을 찾는 것이 관건”이라며 “교부금의 산정 방식을 단순히 줄이는 데 그칠 것이 아니라, 복잡해지는 교육 수요에 맞춰 국가와 지방의 교육 재정 분담 구조를 어떻게 재설계할 것인지에 대한 종합적이고 사회적인 논의가 시급한 시점”이라고 진단했다.