[특집칼럼_2026 대한민국을 디자인하다] 제 2편 1,051만 명, 국민 5명 중 1명이 고령자

[STN뉴스] 고낙술 전문위원ㅣ초고령사회에서 노인정책은 더 이상 주변 복지정책이 아니다. 2025년 기준 65세 이상 고령인구는 1,051만 4천 명, 전체 인구의 20.3%에 이르렀다. 국민 5명 중 1명이 고령자인 나라에서 노인 지원 예산은 국가 재정과 지방행정의 중심축으로 이동하고 있다. 문제는 예산의 총액만이 아니다. 더 중요한 질문은 따로 있다.

세금은 어디로 흐르고 있는가.

국가와 지방자치단체의 노인 지원은 무작위로 배분되지 않는다. 법령에 근거가 있고, 예산 항목이 있으며, 행정 전달체계가 있다. 다시 말해 공적 지원은 반드시 '통로'를 따라 흐른다. 어떤 단체와 시설은 이 통로 안에 있고, 어떤 조직은 통로 밖에 있다. 같은 노인이라도 어디에 속해 있느냐에 따라 공적 지원과 행정 접근성이 달라지는 이유가 여기에 있다.

제도권 내 노인 지원 체계의 세 갈래

제도권 내 노인 지원 체계의 대표적인 축은 크게 세 갈래다. 첫째는 대한노인회와 경로당 중심의 조직망, 둘째는 노인복지관과 같은 시설 중심의 복지서비스망, 셋째는 시니어클럽으로 대표되는 노인일자리 전담기관망이다. 성격은 다르지만 셋 모두 법령상 근거와 행정 전달체계를 갖추고 있다는 공통점이 있다.

제도권 노인지원체계 / 사진 AI생성

① 대한노인회와 경로당

가장 뚜렷한 법적 지위를 가진 곳은 대한노인회다. 「대한노인회 지원에 관한 법률」은 대한노인회의 목적과 활동을 규정하고, 국가 또는 지방자치단체가 그 조직과 활동에 필요한 비용의 전부 또는 일부를 보조할 수 있도록 하며, 국유·공유재산을 무상으로 대부하거나 사용·수익하게 할 수 있는 근거도 두고 있다. 법률상 활동 범위에는 노인의 권익신장, 복지향상, 자원봉사, 경로당 관리·운용, 취업활동 지원, 사회적 기업 지원, 생활체육 촉진, 조사연구와 교육훈련, 노인의 날 행사 주관, 국가·지방자치단체 위탁업무 등이 포함된다. 이는 단순한 친목단체를 넘어, 법률이 특정 조직의 공적 기능을 인정하고 재정 지원 통로를 열어 둔 구조다. 조직망의 핵심 현장인 경로당은 법령상 노인여가복지시설로 분류되며, 친목·여가활동뿐 아니라 독거노인 생활교육, 건강·영양관리, 지역 노인 행정의 말단 접점 역할도 수행한다.

② 노인복지관

노인복지관 역시 노인여가복지시설로 분류되지만, 경로당이 마을 단위의 촘촘한 생활 거점이라면 노인복지관은 상담, 평생교육, 건강증진, 여가문화, 사회참여, 권익증진, 지역사회 돌봄 등 보다 전문화된 프로그램을 제공하는 서비스 기관이다. 주로 60세 이상을 대상으로 복지정보 제공, 노년 사회화교육, 자원봉사·노인일자리 연계 등을 수행한다. 두 시설은 대체 관계가 아니라 상호 보완 관계로 설계되어 있다.

③ 시니어클럽 등 노인일자리 수행기관

「노인 일자리 및 사회활동 지원에 관한 법률」은 노인 일자리와 사회활동 지원 체계를 법제화하고 있으며, 보건복지부는 노인이 활동적이고 생산적인 노후생활을 영위하도록 지원하는 것을 사업 목적으로 제시한다. 수행기관에는 시군구, 노인복지관, 시니어클럽, 대한노인회 취업지원센터, 종합사회복지관, 노인복지센터 등이 포함된다. 시니어클럽의 의미는 단순한 일자리 알선을 넘어 노인에게 역할과 사회적 관계를 제공한다는 데 있다. 공익활동, 사회서비스형, 시장형 사업단, 취업알선형 시니어인턴십, 고령자친화기업 등은 노인의 경제활동과 사회참여를 연결하는 제도적 장치이며, 일은 소득의 문제이자 동시에 노년기 자존감과 관계 회복의 문제이기도 하다.

통로 안과 밖 — 제도권은 어떻게 축적되는가

명칭과 기능은 다르지만, 대한노인회·경로당·노인복지관·시니어클럽은 모두 행정이 인정한 공식 통로 안에 있다. 문제는 지원의 존재가 아니라 지원의 구조다. 국가가 특정 통로를 먼저 법제화하고 예산을 배정하면, 그 통로 안의 조직은 사무공간과 인력을 확보하고 장기 사업계획을 세우며 행정과 연결된다. 시간이 지날수록 사업 수행 능력이 축적되고, 이는 다시 예산 확보 가능성을 키운다. 제도권은 이렇게 스스로를 강화하며 축적된다.

반면 통로 밖의 조직은 다르다. 회원 수가 많아도, 현장 활동이 있어도, 공익성이 있어도 법령상 지원 근거와 행정 전달체계가 부족하면 매번 사업 단위로 지원을 신청해야 한다. 안정적인 인건비와 운영비를 확보하기 어렵고 사무국 유지가 힘들며, 장기계획보다 단기 행사와 자부담에 의존하게 된다. 공익성이 곧바로 제도권 진입을 보장하지 않는 것이 현실이다.

남는 질문

이 지형도를 살펴보는 이유는 특정 단체를 비판하기 위해서가 아니다. 경로당은 지역사회 노인의 생활 거점이었고, 노인복지관은 복지서비스 전문기관으로, 시니어클럽은 노인일자리의 중요한 창구로 기능해 왔다. 대한노인회 역시 전국적 조직망을 통해 노인 권익·여가·사회참여 영역에서 일정한 역할을 수행해 왔다.

그러나 초고령사회는 기존 통로만으로 감당하기 어려운 새로운 질문을 던진다. 1,051만 명 전체 노인의 삶은 과연 기존 제도권만으로 충분히 포괄되고 있는가. 경로당을 이용하지 않는 노인, 복지관과 거리가 먼 노인, 일자리 사업에 참여하지 않는 노인, 체육과 건강활동을 통해 지역사회에 참여하려는 노인은 어디에서 지원받고 있는가. 제도권 안의 통로가 촘촘할수록, 제도권 밖의 빈틈도 더 분명하게 보아야 한다.

세금은 법이 만든 길을 따라 흐른다.

그 길 안에 있는 조직은 제도권이 되고, 그 길 밖에 있는 조직은 사각지대가 된다.

초고령사회에서 필요한 것은 기존 통로를 부정하는 일이 아니라, 그 통로가 누구에게 열려 있고 누구에게 닫혀 있는지를 냉정하게 점검하는 일이다. 노인정책의 공정성은 예산 총액이 아니라, 그 예산이 1,051만 명 노인의 다양한 삶에 얼마나 균형 있게 도달하느냐로 평가되어야 한다.

자료 출처

본 기사는 국가데이터처 「2025 고령자 통계」, 「대한노인회 지원에 관한 법률」, 「노인복지법」 및 노인여가복지시설 관련 생활법령정보, 「노인 일자리 및 사회활동 지원에 관한 법률」, 보건복지부 노인일자리 및 사회활동 지원사업 안내 자료 참고하였음.

다음 편 예고

3편. 세금은 어디로 흐르는가 ② — 제도권 밖 노인과 지원 사각지대

다음 편에서는 법과 행정의 공식 통로 밖에 놓인 노인들을 살펴본다. 경로당 회원도 아니고, 복지관 이용자도 아니며, 일자리 사업 참여자도 아닌 수많은 노인들은 어디에 있는가. 특히 건강·체육·문화·사회참여 영역에서 활동하는 노인단체와 동호인조직이 왜 안정적 지원 구조 밖에 놓여 있는지 짚어본다.

 

※STN뉴스 보도탐사팀 제보하기

당신의 목소리가 세상을 바꾸고, 당신의 목소리가 권력보다 강합니다. STN뉴스는 오늘도 진실만을 지향하며 여러분의 소중한 제보를 기다립니다.

▷ 전화 : 1599-5053
▷ 이메일 : [e-mail]
▷ 카카오톡 : @stnnews

/ STN뉴스=고낙술 기자 [e-mail]