정부권한 5천321건 이양, 입법과정 장기화로 포괄적 이양 추진
외국인 투자이민제·영리병원 '논란'…기초단체 부활 지지부진
(제주=연합뉴스) 고성식 기자 = 2006년 7월 출범한 제주특별자치도가 다음 달 1일로 20주년을 맞는다.
특별자치도는 자율과 책임에 따른 고도의 자치권과 실질적인 지방분권의 보장이 핵심이다.
제주특별자치도는 그간 중앙정부 권한 5천321건을 이양받았고 세종특별시 및 강원·전북 특별자치도 출범 등 지방분권 확산에도 중요한 역할을 했다.
또 20년간 인구가 56만명에서 69만명 이상으로 증가했고, 관광객은 531만명에서 1천389만명으로 늘어났다. 지역 내 총생산도 8조7천억원에서 20조원 이상으로 증가하는 등 외형적인 성장세를 보였다.
하지만 난개발 등 여러 부작용과 논란이 있었고 고도의 자치권 확보 등 특별자치도 완성을 위한 과제도 산적하다.
◇ 권한 확대·재정 확충 효과
제주도는 제주특별법에 따라 제주도 지방의회와 집행기관의 구성을 달리할 수 있는 특례를 받아, 도 조례로 도의원 수를 출범 전 19명에서 45명으로 늘렸다. 또 정책자문위원제를 도입해 도의회 기능을 강화했다.
전국 최초로 감사위원회와 자치경찰단도 신설했다. 정부 산하 특별행정기관인 제주지방국토관리청·제주지방해양수산청·제주지방노동위원회·제주환경출장소·제주보훈지청·제주지방중소기업청광주지방노동청 제주지청 등의 기관을 이관받았다.
2006년 대비 2025년 지방세 증가율은 전국 평균 192.8%였지만, 제주는 332.6%로 뛰었다. 특별자치도 시행 이후 지방세 세입이 약 4.3배로 신장한 효과를 얻은 것이다.
국가가 보통교부세 총액의 3%를 매년 특별자치도에 주도록 법률을 도입해 제주도의 재원 부족액을 충당할 수 있었다.
또 세율 특례를 활용해 제주도 등록 항공기와 국제선박을 유치해 지방세를 확충했다.
대신 세율 조정권 100% 특례와 감면 특례를 이양받아 장기 소유농지, 마을회 소유 임야·어선 등에 대해 저율 과세를 매겨 도민의 세 부담은 완화했다.
또 제주도세 가운데 법정기준 3.6%보다 많은 5%의 전출금을 교육재정으로 전환해 국제바칼로레아(IB) 학교 등 제주형 자율학교 101개교 운영을 지원했고 2018년 전국 최초로 고교 무상교육도 실시했다.
1차 산업 분야에서는 농업진흥지역 지정·변경·해제 권한을 이양받아 도지사가 농업진흥지역 3천797㏊를 전면 해제하고 농지전용허가 행위 제한을 완화해 재산권을 보호했다.
친환경 농업 육성 등에 관한 권한 및 제도 이양으로 2008년 친환경 농업시범도를 선포했으며 친환경농업육성위원회를 설치·운영 중이다.
제주지역 친환경(GAP 포함) 인증 면적은 2006년 1천523㏊에서 2025년 9천101㏊로 7천578㏊(498%) 증가하는 효과가 발생했다.
관광 분야에서는 관광진흥법, 관광진흥개발기금법, 국제회의산업육성법 등 이른바 '관광 3법'의 권한과 규제를 일괄 이양받았다.
도내 카지노업체 납부금 등으로 조성되는 관광진흥기금은 처음 설치된 2007년 40억8천만원에서 2025년 624억9천300만원으로 늘었다. 마이스(MICE) 유치 실적도 2014년 178건에서 2025년 204건으로 증가했다.
교육 분야에서는 내국인 입학 제한 없는 국제적 교육기관인 제주영어교육도시를 조성했다.
현재 제주영어교육도시에는 한국국제학교 제주, 노스런던컬리지에잇스쿨 제주, 브랭섬홀 아시아, 세인트존스베리아카데미 제주 등 4개 국제학교가 운영 중이며 풀턴 사이언스 아카데미 애서튼도 2028년 들어설 예정이다.
2010년 대정읍 일원에 영어교육도시 조성 후 대정읍 인구는 2025년 2만1천621명으로, 약 5천명 증가했다. 2024년 기준 국제학교 학생 1인당 소득 창출 효과는 7천156만9천원으로 조사됐다.
제주특별법에 따라 전국 최초로 물관리 일원화로 지하수연구센터 설립, 지하수 특별관리구역 확대 등의 통합 물관리 정책도 추진 중이다.
◇ 난개발·영리병원 논란 '홍역'
특별자치도 출범 이후 이양된 많은 권한을 활용하면서 제주도가 급격한 성장을 이뤘지만, 그 이면에는 여러 부작용과 논란도 낳았다.
특별자치도 특례에 따른 '관광·휴양시설 투자이민제도'가 그 대표적 사례다.
외국 자본 투자 유치를 위한 이 제도는 2010년 '부동산 투자이민제도'라는 이름으로 전국 최초로 제주에 도입됐다.
애초 외국인이 5억원(미화 50만 달러) 이상 휴양 체류 시설을 사면 5년 체류 후 영주권을 주는 제도로 출발했다.
법무부에 따르면 도내 외국인 투자 건수와 금액은 2010년 3건에 30억원이었다가 2014년까지 558건, 4천61억원까지 치솟았다.
투자이민제도로 영주권을 얻은 제주 거주 외국인은 중국인 1천750명 등 1천826명이다.
하지만 부동산 가격 급등과 난개발에 의한 환경 훼손 문제가 꾸준히 제기됐고 영주권을 얻은 후 부동산을 비싸게 되파는 '먹튀' 논란까지 발생했다. 또 중국인 쏠림 현상으로 '제주도가 중국 땅 된다'라는 푸념까지 낳았다.
이에 따라 법무부는 2023년 투자 금액을 기존 5억원에서 10억원 이상으로 상향했으며 명칭도 '관광·휴양시설 투자이민제도'로 변경했다.
제주도는 여기서 더 나아가 특정 국적자의 부동산 투자 쏠림과 난개발 방지를 위해 재생에너지와 수소경제 등 신산업 분야로 투자 대상을 확대해달라고 정부에 요청한 상태다.
제주특별법에 따라 전국 처음으로 외국인이 설립한 법인의 외국의료기관 개설이 가능하게 되면서 의료산업 투자 유치라는 주장과 의료산업 민영화라는 반대 여론이 팽팽히 맞붙고 있다.
중국 녹지그룹 자회사인 녹지제주헬스케어타운유한회사가 2017년부터 제주헬스케어타운에 외국인 영리병원 개원을 추진하자 제주는 물론 전국적으로 찬반 논란이 빚어졌다.
결국 2019년 제주도가 최종 병원 개설 허가 취소 처분을 내리면서 양측의 소모적인 소송전이 이어졌다.
보건의료노조 등 시민사회단체는 영리병원 개설 논란을 해소하기 위해서는 제주특별법상의 외국의료기관 근거 법률 조항을 완전히 폐지해야 한다고 주장하고 있다.
특별자치도로서 외교·국방·사업 등 국가 존립 사무를 제외한 모든 사무를 이양받는 등 자율성 강화와 고도의 자치권 실현도 과제다.
제주도는 현재까지 7단계 제도개선을 거쳐 5천321건의 사무를 이양받았지만, 이 과정에서 입법체계의 복잡성, 입법 공백, 입법과정 장기화 등 여러 문제도 나타났다.
이에 따라 제주도는 국가 필수 사무를 제외한 모든 권한을 이양받는 '포괄적 권한이양'을 추진 중이다.
또한 이양 사무 수행에 필요한 재정지원 근거를 명문화해 제주 계정에 반영되도록 하는 등 자치 재정권을 단계적으로 강화하고 있다.
또 자율성에 따른 책임·역량 강화도 숙제다.
2015년 제주도의 분석에서 당시 기준 특례 총 5천189건 중 활용된 권한은 전체의 81.8%, 미활용 권한은 18.2%로 조사됐다. 권한을 이양받고도 20%에 가까운 사무를 전혀 사용하지 못한 것이다.
강민철 제주도 특별자치분권추진단장은 "성년을 맞은 제주특별자치도가 자치권 강화와 지역 주도 자생력을 강화해 도민들이 체감할 수 있는 실질적 지방시대를 열어가는 데 앞장서도록 하겠다"고 말했다.
◇ 기초단체 부활 '산 넘어 산'
제주특별자치도가 지방분권 시대를 선도하면서 2023년 6월 특별자치도에 시·군을 설치할 수 있는 근거인 '지방자치법 제3조 개정'을 이끌었다.
이에 따라 2023년 6월 강원특별자치도와 2024년 전북특별자치도가 기존 시·군 기초자치단체를 그대로 유치한 채 출범했지만 정작 제주도는 제주특별법 제10조에 따라 기초자치단체인 시·군을 둘 수 없는 상황이 출범 때부터 이어지고 있다.
제주도는 2024년 기초자치단체 부활 추진을 결정하고 3개 기초자치단체(동제주시, 서제주시, 서귀포시)를 설립하는 방안을 자체 결정했다.
3개 행정구역은 제주시를 국회의원 선거구(제주시갑·제주시을)에 따라 서제주시와 동제주시 2개로 분할하고 서귀포시를 현행대로 두는 것이다.
하지만 기초자치단체 설립을 위한 주민투표 실시를 정부가 사실상 수용하지 않으면서 지지부진한 상태다.
위성곤 제주지사 당선인은 기초자치단체 부활에 찬성 의견을 밝히면서도 행정시장 책임제와 성과 협약제를 전면에 내세우고 있어 기초단체 설립을 위해 전력을 기울였던 민선 8기와 달리 신중한 움직임을 보인다.
또 위 당선인은 앞서 지난달 27일에는 "도민 결정에 따라 행정권역 조정이 가능한 사안이지만 (민선 8기의) 3개 기초자치단체 방안을 그대로 수용하지 않겠다"고 밝힌 바 있어 행정구역 논의부터 다시 이뤄질 가능성도 있다.
koss@yna.co.kr
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