"절반은 '헛발질'"…‘조사국 부활’에 공정위 흑역사 재조명

[세종=이데일리 강신우 기자] ‘재계 저승사자’로 불렸던 공정거래위원회 내 조사국이 21년 만에 부활을 추진하면서 과거 ‘아니면 말고식 조사’와 잇단 행정소송 패소 논란이 다시 도마 위에 올랐다.

(사진=공정위)

관가 안팎에서는 대기업 감시 강화 필요성에는 공감하면서도 “무리한 기획조사”와 “과징금 남발”에 따른 조사국 해체의 전례가 반복돼선 안 된다는 우려가 잇따른다.

30일 관가에 따르면 공정위·행정안전부·기획예산처 등 관계부처는 중점조사기획단·경제분석국 신설과 237명 규모 인력 증원에 따른 예산 및 증원 인력 수용을 위한 외부 건물 임차 방안 등 막바지 조율을 하고 있다.

과거 조사국은 국제통화기금(IMF) 외환위기 이후 대기업 부당내부거래와 계열사 지원행위 등을 집중 조사하는 조직으로 운영됐다. 대기업을 겨냥한 직권조사를 벌이며 ‘재계 저승사자’로 불렸다. 그러나 과징금 부과 등 제재 이후 행정 소송에서 잇따라 패소하면서 “무리한 기획 조사” “과징금 남발” “기업 활동을 과도하게 옥죈다”는 비판이 거세지면서 결국 조직이 해체 수순을 밟았다.

실제 당시 공정위의 행정소송 패소율은 최근과 비교해 월등히 높은 수준이다. 공정위가 발간한 ‘백서’(2006년)에 따르면 2001~2005년 확정판결 기준 전체 사건 218건 가운데 전부패소는 37건으로, 전부패소율은 15.5%에 달했다. 특히 2003년에는 전부패소율이 23.4%까지 치솟았다. 일부패소까지 포함하면 패소 비중은 28.9%였다.

공정위 내부에서도 위기의식이 감지됐다. 당시 백서에는 “행정소송 패소 등으로 인하여 대규모 환급이 발생했다”고 언급됐다. 또 향후 경쟁정책 방향으로 “사건처리의 투명성과 예측가능성 제고”, “경제분석 기능 강화” 등을 강조했다. 단순 조사 확대보다 법리와 경제분석 역량을 높여야 한다는 문제의식이 내부적으로 반영된 셈이다.

(자료=공정위)

최근 행정소송 성적표는 크게 개선됐다. 공정위에 따르면 작년 기준 행정소송 전부승소율은 89.7%로 전년(82.4%)보다 7.3%포인트 올랐다. 이는 통계 작성을 시작한 2001년 이후 가장 높은 수준이다. 공정위는 일부 사건 패소가 처분 전체의 신뢰성 저하로 이어질 수 있는 만큼, 법 위반행위에 엄정 대응하는 동시에 조사·심의 과정에서 보다 정밀한 경제·법리 분석을 통해 패소 사례를 줄여나가겠다는 입장이다.

다만 조사국 부활을 계기로 공정위의 직권조사 기능이 한층 강화될 것이란 전망이 나온다. 과거 조사국은 내부거래·담합·하도급·유통·가맹 등 다양한 분야를 아우르는 기획조사를 주도해 왔다. 일각에서는 플랫폼 등 특정 업종이나 기업집단을 겨냥한 대형 직권조사가 확대될 경우 기업 부담이 커지고, 무리한 과징금 제재를 둘러싼 논란도 다시 불거질 수 있다는 지적이 나온다.

조사국 시절 사건 업무에 관여했던 한 전직 공정위 관료는 “IMF 외환위기 이후 조사국이 가장 활발하게 대기업 부당내부거래를 조사했던 건 맞다”며 “당시에는 과징금 부과 조치도 많았지만 이후 행정소송에서 패소하는 사례가 잇따르면서 기업 활동을 지나치게 옥죄는 것 아니냐는 비판도 상당했다”고 말했다.

그는 이어 “대기업 부당지원행위 규제가 1997년 공정거래법 개정으로 본격 도입된 이후 얼마 지나지 않은 시점이어서 당시에는 법원의 판례나 판단 기준 자체가 명확하게 정립되지 않은 상태였다”며 “집중 조사와 소송이 반복되면서 하나씩 기준이 만들어져 간 측면도 있었다”고 했다.

조사 권한이 커질수록 공정위의 심의·심결 기능을 더 강화해야 한다는 지적도 나온다. 공정위는 검찰처럼 수사만 하는 기관이 아니라 사건 조사부터 심의·의결까지 담당하는 합의제 행정기관인 만큼, 조사 부서의 논리가 그대로 위원회 판단으로 이어져선 안 된다는 것이다.

주진열 부산대 법학전문대학원 교수는 “공정위는 사실상 사건의 1심 기능까지 수행하고 있는데, 정치적 외풍이나 정권 기조에 따라 조사 기능이 흔들릴 수 있다는 우려가 반복된다면 심결의 독립성과 전문성을 어떻게 담보할지 고민이 필요하다”고 말했다.

이어 “현재 공정위 사건은 공정위 심결 이후 곧바로 서울고법으로 가는 구조인 만큼, 장기적으로는 서울행정법원이 실질적인 1심 심리를 맡는 일반적 3심 체계 전환도 검토할 필요가 있다”고 했다.