한국개발연구원(이하 KDI)은 20일 ‘수도권 집중은 왜 계속되는가: 인구분포 결정요인과 공간정책 함의’라는 내용을 담은 보고서를 발표하고, 도시 규모는 생산성, 쾌적도, 인구수용비용 등 3가지 특성에 의해 결정된다고 밝혔다.
발표된 보고서에 따르면 생산성은 더 높은 임금과 더 많은 일자리를 제공해 사람들을 많이 끌어들이는 척도 역할을 하고, 쾌적도는 자연환경·생활환경 안전 등으로 많은 사람들이 모일 수 있는 정도를 의미한다.
또한 인구수용비용은 인구가 늘어날수록 증가하는 통근시간, 주거비, 교통혼잡 등 추가적인 사회적·경제적 비용을 뜻한다.
이에 따라 생산성과 쾌적도가 높고 인구수용비용이 낮을수록 도시는 커지는 것으로 분석됐다.
김선함 KDI 연구위원은 “인구수용비용이 높은 도시는 인구가 늘어날수록 혼잡비용이 빠르게 커진다”며 “이를 상쇄하려면 높은 임금을 통한 보상이 필요하므로 인구가 적어지고 임금이 높아진다”고 말했다.
특히 수도권의 생산성이 비수도권의 생산성보다 더 높았고 빠르게 증가한 것으로 알려졌다.
2005년 수도권 도시들의 생산성 평균은 101.4%로 비수도권(98.7)과 비슷한 수준이었다. 그러나 2019년에는 수도권 생산성이 121.7%로 비수도권(110.6%)보다 크게 성장했다.
생산성 격차는 2005년 기준 2.7%포인트(p)에서 2019년에는 11.1%p로 벌어졌다.
김 연구위원은 생산성 격차 확대가 수도권 인구 집중을 가속화했다고 판단했다. 수도권 인구비중은 2005년 47.4%에서 2019년 49.8%로 늘어났다.
쾌적도는 같은 기간 수도권은 1.6%p 감소했지만, 비수도권은 2.0%p 증가한 것으로 집계됐다.
또한 쾌적도는 비수도권이 수도권보다 항상 높았으며, 비수도권 도시들이 낮은 생산성을 높은 쾌적도로 보상받고 있다는 것으로 조사됐다.
인구수용비용은 2005년 기준 수도권이 전국 평균의 62.0%로 비수도권(134.8%)의 절반 수준이었다.
이후 2019년에는 수도권이 7.8%p 증가, 비수도권에서 1.2%p 하락했으나 수도권 인구수용비용 수준 자체가 비수도권보다 낮았으므로 수도권의 우위가 지속된 것으로 나타났다.
KDI는 수도권과 비수도권 사이 생산성 격차가 지속되는 한 수도권 집중 추세를 뒤집기는 어렵다고 판단했다.
실제로 비수도권이 과거 2010년 수준 생산성을 2019년까지 유지했다고 가정할 때 수도권 비중은 실제(49.8%)보다 2.6%p 낮은 47.2%에 머물렀을 것으로 평가됐다. 이는 수도권 도시와 여타 비수도권 도시에서 각각 100만명 내외의 인구가 유출돼 12개 제조업 도시에 약 200만명의 인구가 유입됐을 것이라는 추정이다.
특히 비수도권 산업도시들의 생산성이 2010년 수준에 그치지 않고 전국 평균 증가율(14%)까지 증가했다면, 수도권 인구 비중은 43.3%까지 하락할 수 있었을 것으로 분석됐다.
이에 따라 KDI는 지역 균형을 위한 거점도시를 육성하기 위해 구체적인 생산성 목표와 도시 선별을 통한 집중적인 투자가 필요하다고 제언했다.
김 연구위원은 “균형발전정책의 방향을 인프라 공급에서 생산성 제고에 초점을 맞춰야 한다”며 “생산성이 개선돼야 지역이 성장하고 인구가 지속적으로 유입되고 국민 경제 전체의 성장으로 이어질 수 있다”고 말했다.
이어 “재원이 한정된 상황에서 재정 투자의 효과성을 높이기 위해 자연스럽게 선택과 집중이 필요하다”며 “생산성 중심의 균형 발전을 통해서 수도권과 비수도권의 격차를 완화하고자 한다면 비수도권 내 격차 확대는 어느 정도 받아들일 필요가 있다”고 주장했다.
그러면서 “국민경제의 성장과 같이 가야 한다는 점에서 중앙정부가 지역 간 입장과 지방정부의 입장을 조정할 필요도 있다”며 “인구가 이동하는 과정에서 도시가 지나치게 줄거나 커질 경우 정책을 통해서 조절하는 것이 중앙정부의 역할”이라고 덧붙였다.
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