[지주택 돋보기] 지주택 제도 "폐지 아닌 제도 개선"

[프라임경제] 집을 짓기 위해 조합을 만들었지만, 수년째 땅 한 평도 구매하지 못한 조합이 전국 수백 곳에 달한다. 무주택자의 꿈으로 시작한 지역주택조합(이하 지주택)이 어느덧 분담금 폭탄·사업 표류 대명사로 전락하자 정부가 결국 칼을 꺼내 들었다. 

국토교통부가 올해 진행한 전수 점검 결과 토대로 부실조합 설립을 원천 차단하는 제도 개편에 착수했다. 

국토부에 따르면, 전국 396개 지주택 조합 전수 점검 결과 무려 641건에 달하는 위반 사항을 적발했다. 주요 문제로는 △공사비 증액 △토지 확보 지연 △사업 표류 등이다. 

정부가 부실조합 설립을 원천 차단하고 투명성과 사전 검증을 강화하는 제도 개편에 나섰다. = 김주환 기자

이상경 국토부 제1차관은 이와 관련해 "새로운 부실조합 설립을 원천 차단하고, 기존 사업 정상화를 병행하겠다"라며 "지주택 제도 신뢰 회복을 위해 사전 검증과 투명성 확보를 제도화하겠다"라고 강조했다. 

◆분담금 폭탄으로 전락한 "내 집 마련의 꿈"

지주택 제도는 무주택 서민이 자발적으로 조합을 구성, 토지를 매입하고 공동주택을 짓는 방식이다. 1983년 주택건설촉진법 개정에 의해 도입된 이후 2003년 주택법에 정식 편입되면서 제도적 기반을 마련했다.

이런 제도는 청약통장 없이 주택을 마련할 수 있다는 접근성 때문에 한때 '서민형 분양 대안'으로 불렸다. 

다만 시간의 흐름에 따라 점차 본래 취지가 퇴색되기 시작했다. 토지 확보가 되지 않은 채 조합이 설립됐으며, 이로 인해 사업 지연 및 추가 분담금이 증가하는 악순환이 반복됐다.

서울 노원구 조합원 A씨는 "첫 제시된 분담금이 3억원에 불과했지만, 불과 2년 만에 4억5000만원으로 불어났다"라며 "토지 확보가 전혀 이뤄지지 않고 있지만, 조합 탈퇴조차 쉽지 않다"라고 토로했다.

한국국토연구원(KRIHS) 국토이슈리포트 '지역주택조합 현황 및 이슈와 정책 방향'에 따르면, 지주택 사업 추진 과정 주요 리스크는 △토지 확보 지연 △공사비 갈등 △사업 추진 불확실성 △자금관리 불투명성이다. 이는 조합원 피해로 직결되고 있다는 분석이다. 

실제 일부 사업장은 창립총회 이후 5년이 지났음에도 토지 확보율이 60%에 그쳐 착공조차 힘든 상황이다. 

◆제도 변천사, 사후 규제에서 사후 검증으로

물론 지주택 제도를 향한 논란이 이어지자 나름 제도 개선을 꾀했다. 

지난 2017년에는 조합원 공개 모집 의무화와 시공 보증 제도가 도입됐다. 2020년에는 토지 확보율 요건 강화와 자금 운용 보고제가 추가됐다. 조합 설립 인가 요건도 토지사용권 80%·소유권 15% 이상 확보 의무 등 한층 강화됐다. 조합 자금 운용계획과 집행 실적을 지자체에 제출하는 보고 제도도 신설되기도 했다. 

뿐만 아니라 업무 대행사 '자격요건 상향'과 조합원 모집 광고 시 '지역주택조합 모집 광고' 문구 명시를 의무화했다. 3년 이상 사업 지연 시 총회 의결을 통해 사업 종결 여부를 결정할 수 있도록 개선했다. 

다만 이런 조치들 모두 "실효성은 제한적"이라는 게 업계 중론이다. 

한국국토연구원 관계자는 "자금 운용 보고가 형식에 그치고, 공사비 검증 체계가 부재해 실질적 피해 예방으로 이어지지 않는다"라며 "표준계약서 도입과 외부 검증 절차를 제도화해야 한다"라고 지적했다.

다행히 국토부가 이런 지적에 반응해 최근 조합 모집 단계 관리 강화 중심 '부실조합 설립 원천 차단 대책'을 발표했다. 

해당 대책에 의하면, 향후 조합원 모집 신고 수리 전 토지매매계약서 90% 이상 확보가 의무화된다. 또 지구단위계획 변경이 완료된 사업만 조합원 모집을 허용한다.

조합원 모집 공고문에는 △추정 사업비 △수지 분석표 △토지 확보율 등 주요 사업 정보를 의무적으로 공개해야 한다. 

이상경 차관은 "토지 확보 없는 조합 모집, 불투명한 공사비 산정, 무책임한 대행사 운영이 지주택 신뢰를 훼손했다"라며 "앞으로는 이런 구조 자체를 바꾸겠다"라고 자신했다. 

◆"핵심은 사업 투명성" 폐지보다 개선 방향으로

다수 업계 전문가들은 지주택 제도 존폐 여부에 대해 "폐지보단 구조 개선이 현실적"이라는 입장이다. 

임숙녀 한국토지법학회 연구원은 "지주택은 실패한 제도라는 인식이 강하지만, 목적 자체는 여전히 유효하다"라며 "다만 조합원 보호장치 강화가 급선무"라고 바라봤다. 

한국국토연구원은 국토이슈리포트를 통해 '지주택 정상화 위한 4대 정책 과제'로 △표준계약서 도입 △공사비 검증 체계 구축 △업무 대행사 등록제 도입 △정보공개 시스템 구축을 제시했다. 이는 단순 규제가 아닌, 조합원 피해를 줄이기 위한 구조적 장치로 평가된다.

업계에서는 지주택 제도 개선 방향을 크게 3가지로 압축하는 분위기다. 

먼저 토지 확보 단계 강화가 필수적이다. 

조합원 모집 전 토지매매계약서 90% 확보를 법으로 의무화하고, 이후 단계별로 확보율을 지속 관리한다. 일정 기간 기준 미달시 조합 해산 또는 환불 절차를 자동 발동하는 제도를 제시하고 있다. 

아울러 공사비 검증 및 표준 계약화를 강조하고 있다. 

공사비 증액 시 조합원 재동의 절차와 제3기관 검증을 의무화해 예기치 못한 분담금 급등을 방지한다는 의미다. 국토연구원은 "공사비 증액 10% 초과 시 외부 기관 검증이 필요하다"라고 권고했다.

마지막으로 정보공개와 조합원 참여 확대다. 

이를 위해 조합원 전용 온라인 시스템을 구축해 △토지 확보율 △자금 집행 내역 △설계 변경 등을 실시간 공개하는 방식이다.

임숙녀 연구원은 "정보 비공개가 조합 갈등 근본 원인"이라며 "조합원에게 사업 진행 상황을 주기적으로 공개하는 법적 장치가 필요하다"라고 전했다.

◆정부 "지주택 신뢰 회복 원년으로"

정부는 이번 지주택 제도 개편을 '지주택 신뢰 회복 원년'으로 규정하고 있다. 

부실조합 설립을 원천 차단하고, 기존 조합 정상화를 병행한다는 방침이다. 반면 지자체와의 협력을 통해 사업 단계별 공공 검증 체계를 구축할 계획이다. 아울러 조합원 피해구제 절차를 신속 진행하도록 법적 근거를 마련하고, 단계별 정보 공개를 강화할 예정이다. 

전문가들은 "지주택 제도는 구조를 바꾸면 달라질 수 있다"라고 입을 모은다. 정부가 사전 검증과 정보공개를 제도화하는 것 역시 지주택 제도 폐지가 아닌 '정상화 위한 행보'라는 시선이다. 

지주택은 △토지 확보 △공사비 검증 △정보공개 강화 등이 실질적으로 작동할 경우 다시금 무주택자 대안으로 자리 잡을 가능성이 매우 높다. 관건은 지주택 제도 '신뢰 복원'이다. 정부 '사전 검증'과 함께 투명성 강화, 그리고 조합원 감시가 일상화될 때 비로소 본래 취지대로 작동할 수 있다.

'부실조합 종말'은 선언으로 끝나지 않는다. 과연 지주택이 공정한 제도와 지속적 감독을 바탕으로 재차 '서민 내 집 마련 사다리'라는 명성을 되찾을 수 있을지 귀추가 주목되고 있다.