[검찰의 민낯下] ‘검찰공화국’ 향한 개혁의 목소리…국민 신뢰 되찾으려면

서울 서초구 대검찰청 모습. [사진제공=뉴시스]

【투데이신문 박효령 기자】새 정부 출범을 앞두고 검찰개혁이 다시금 사회적 이슈의 중심에 섰다. 정권 교체기에 반복적으로 떠오르는 이 화두는 그만큼 한국 정치와 사법 시스템의 구조적 과제를 여실히 보여준다.

검찰의 수사권과 기소권 분리, 공소권 남용 논란, 고위공직자범죄수사처(이하 공수처)의 실효성, 그리고 정치적 중립성 확보까지 개혁의 방향을 둘러싼 논의는 여전히 현재진행형이다.

더욱이 오랜 권한 남용과 정치적 논란 속에서 검찰은 국민의 신뢰를 온전히 회복하지 못한 상황이다. 이에 따라 검찰은 ‘검찰공화국’, ‘검찰패밀리’, ‘무소불위의 권력’이라는 비판적 수식어를 피하지 못해왔다.

특히 새롭게 들어설 정권이 어떤 사법 정책 기조를 내세우느냐에 따라 검찰의 역할과 권한은 크게 달라질 수 있다는 점에서 국민적 관심이 집중되고 있다. 과연 이번 검찰개혁은 과거의 논의를 넘어 실질적인 제도 변화로 이어질 수 있을까.

이에 <투데이신문> 은 검찰제도와 사법개혁 분야의 전문가인 △고려대 법학전문대학원 장영수 교수 △명지대 법학과 이윤제 교수 △법무법인 지향 박용대 변호사를 직접 만나 개혁 논의의 핵심 쟁점과 향후 과제에 대해 이야기를 들어봤다.

왼쪽부터 △고려대 법학전문대학원 장영수 교수 △명지대 법학과 이윤제 교수 △법무법인 지향 박용대 변호사. ⓒ투데이신문

Point 1. ‘수사’에 열심인 검찰, 공소 기능도 발맞춰야

장영수 교수 검찰이 수사에 과도하게 집중하고 있다는 지적은 일정 부분 타당하다. 다만 현재 검찰이 직접 수사할 수 있는 영역이 크게 제한된 상태다. 그럼에도 불구하고 검찰이 여전히 직접 수사에 관여하고 있는 것은 일부 중대 범죄에 대해서 법률적 전문성이 요구되기 때문이다. 검찰개혁의 일환으로 수사권과 기소권의 완전 분리는 이상적인 방향일 수 있지만 우리나라 현실상 급격한 분리는 어려우며 오히려 혼란을 초래할 수 있다. 또 수사 과정에서 법적 판단이나 준비가 부족하다는 비판도 나올 수 있다. 세계 각국의 사례를 보면 완전 분리는 드물다. 우리나라도 장기적·점진적으로 접근할 필요가 있다. 개혁 과정에서 가장 중요한 것은 제도의 형식보다도 수사·기소 체계가 국민의 권익을 제대로 보호할 수 있도록 현실적인 기반을 갖추는 일이다.

이윤제 교수 검찰은 본래 기소와 공소 유지를 담당하는 기관으로, 수사는 본질적인 역할이 아니다. 그러나 한국에서는 오랜 기간 검찰이 수사권과 기소권을 동시에 행사하며 과도한 권한을 갖게 됐고 이로 인한 권력 남용 가능성과 실질적인 폐해들이 지속적으로 문제로 지적돼 왔다. 이에 2022년 여야는 검찰의 직접 수사권을 단계적으로 폐지하고 중대범죄수사청을 신설하는 방안을 합의한 바 있다. 하지만 여전히 검찰은 실질적으로 강한 권한을 유지하고 있어 법률 취지와 현실이 괴리된다는 지적이 있다.기소권을 가진 기관으로서 검찰이 보완 수사권을 어느 정도 보유할 필요는 있으나, 그 범위와 방식에 대한 논의는 필수적이다. 수사와 기소의 분리는 권력 남용을 방지하고 사법 정의를 실현하기 위한 중요한 제도적 장치이며 궁극적으로 수사보다는 본연의 공소 기능에 집중하는 방향으로 나아가야 한다.

박용대 변호사 검찰개혁 논의의 핵심 중 하나는 검찰에 지나치게 많은 권한이 집중돼 있다는 점이다. 특히 검찰의 기소권 독점은 막대한 권력으로 작용할 수밖에 없다. 여기에 수사까지 더해졌는데, 지난 70여년 동안 검찰은 때때로 이 권한을 남용해왔다. 자기 식구 감싸기나 정치적 목적에 따라 수사를 진행하는 일이 반복됨에 따라 국민들은 검찰에 대해 신뢰를 잃게 됐다. 현재 검찰 스스로 자정할 능력을 상실했다고 본다. 이에 현 시점에서는 검찰의 권한 분산이 필요하다. 검찰이 수사권을 가짐으로써 발생하는 문제를 방지하기 위해 수사와 기소를 명확히 분리하고 각 기관이 상호 견제할 수 있도록 해야 한다. 결국 권한을 나눠 투명성과 책임성을 강화하는 방향으로 제도를 개선하는 방향으로 개혁이 이뤄져야 한다는 말이다. 

Point 2. 남용과 보복의 수단이 돼선 안 되는 기소권

장영수 교수 남용 문제는 특정 기관에만 국한되지 않고 다른 국가 기관에서도 발생할 수 있다. 따라서 남용이 있다고 해서 그 권한을 없애는 것보다는 이를 어떻게 합리적으로 통제할지 고민하는 것이 중요하다. 예를 들어 공수처도 수사권과 기소권을 동시에 가지고 있는데, 검찰만 집중적으로 비판하는 것은 불합리하다는 지적이 나올 수 있다.  검찰개혁은 단순히 권한 축소가 아니라 검찰이 정치적 보복 수단이나 권력 남용을 방지할 수 있는 제도적 장치를 마련하는 것에 초점을 둬야 한다. 검찰의 독립성을 보장하면서 실효성 있는 통제 시스템을 만들어야 한다. 이는  다른 수사기관에도 동일한 원칙을 적용해야 한다.

이윤제 교수 최근 ‘공소권 남용’이라는 표현은 보다 포괄적인 의미에서 사실상 ‘검찰권 남용’을 지칭한다. 검찰이 정치적인 의도나 특정 집단에 대한 보복 수단으로 권한을 행사하고 있는 것이 문제의 핵심이다. 특히 조국 전 법무부 장관, 이재명 전 더불어민주당 당 대표, 김건희 여사 등 주요 인물에 대한 검찰 수사의 차이가 그 예다. 이는 검찰권이 중립성을 잃고 정치적 목적에 따라 선택적으로 행사되고 있음을 보여주는 대표적인 사례다. 차기 정부에서는 같은 실수를 반복하지 않기 위해 인사권과 예산권 등 대통령 권한을 통해 검찰 권한의 균형을 유지하고 정치적 중립성을 제도적으로 확보할 필요가 있다. 검찰이 정치에 개입하거나 보복 수사로 정권 교체에 영향을 주는 일은 다시 반복돼서는 안 되며 이를 막기 위해서는 강력한 외부 통제 장치와 정치권의 대응이 필수적이다.

박용대 변호사 현재 검사가 기소 여부를 자의적으로 결정할 수 있는 구조로 돼 있어 그 권한이 남용될 우려가 존재한다. 이는 피해자에게는 정당한 절차가 무시된 것으로 비춰질 수 있으며 일부는 불필요한 법적 절차에 연루돼 고통을 겪을 수 있다. 이러한 사례가 반복될 경우, 검찰에 대한 국민의 신뢰는 점차 약화될 수밖에 없다. 더욱이 검찰 내부의 조직 문화가 이러한 권한 남용을 부추기는 요인이 되기도 한다. 검찰 내부에서는 권한 행사가 일종의 특권처럼 인식되며 이는 상급자의 불법 행위를 은폐하거나 부당한 기소를 묵인하는 사례가 충분히 나올 수 있다. 이러한 구조적 문제에 대응하기 위해서는 공정하고 독립적인 감찰 체계와 외부의 실질적인 견제 장치가 필수적이다. 차기 정부는 검찰의 독립성과 공정성을 보장함과 동시에 그 권한이 오·남용되지 않도록 외부 감시와 견제 시스템을 적극적으로 강화해야 하는 과제를 안고 있다.

서울 서초구 소재 서울중앙지방검찰청. [사진제공=뉴시스]

Point 3. ‘보이지 않는 관행’ 전관예우, 구조적인 문제의 결과

장영수 교수 전관예우 문제는 단지 검찰에만 국한되지 않고 법원, 정부 부처 등 고위 공직자 전반에 걸쳐 나타나는 구조적인 문제다. 예를 들면 법원의 경우 재량이 큰 판결 구조와 전직 대법관 등 고위직 출신 인사들의 영향력으로 인해 더 심각한 부작용이 발생하고 있다. 전관이 현직에게 영향을 미쳐 재판 지연이나 판결 왜곡이 발생하면 이는 곧 국민의 사법 신뢰를 크게 훼손하게 되는데, 이를 막기 위해 현재 한국에서는 대법관이나 헌법재판관 등이 퇴임 후 일정 기간 동안 변호사 개업 등을 제한하는 제도를 시행하고 있다. 하지만 이 같은 제한은 임시방편에 불과하며 보다 근본적인 해결을 위해서는 고위 공직자 전체를 대상으로 한 이해충돌 방지 및 영향력 행사를 금지할 수 있는 제도의 마련이 필요하다. 이를 강화한다면 전관의 비정상적인 영향력 행사를 줄이고 법조계의 공정성과 투명성을 회복하는 데 기여할 수 있다.

이윤제 교수 전관예우 문제는 법률로 규율하기 어려운 ‘문화적’ 현상이라는 점에서 단순한 제도적 개선만으로 해결되기 어렵다. 전관예우는 ‘보이지 않는 예우’이며 이는 조직 내부의 인맥과 문화에서 비롯되기 때문에 법률적 제재로는 한계가 있다. 물론 현재 개업 및 취업 제한, 소득 공개 등 일부 제도들이 마련돼 있지만 직업 선택의 자유를 이유로 헌법적 제약에 부딪히기도 한다. 권력기관 간 힘의 분산과 견제·균형 체계의 강화만이 근본적인 해결책이다. 검찰의 힘이 너무 막강하면 퇴직한 인사조차도 챙겨주려는 조직적 유인이 생기기 마련이며 이는 하나의 문화로 고착화될 우려가 있다. 따라서 단일 권력기관의 독점적 권한을 줄이고 의사결정 구조를 다원화하며 이해관계가 있는 인물에 대한 회피·기피 제도를 실효성 있게 운용해야 한다. 전관의 영향력이 미치기 어려운 구조를 만드는 것이야말로 가장 현실적인 방안이다.

박용대 변호사 전관예우는 공정한 재판을 저해하고 법의 신뢰를 떨어뜨리며 사회적 불평등을 초래하는 문제를 낳고 있다. 한국 법조계에서는 이를 막기 위한 여러 제도를 도입하고 있다. 퇴직한 법조인이 일정 기간 동안 해당 지역에서 개업하지 못하도록 제한하거나 민간 기업에 취업할 때 인사혁신처의 승인을 받도록 하는 제도가 그 일환이다. 그러나 이러한 제도들이 전관예우를 완전히 차단하기에는 한계가 있다. 이를 해결하기 위해서는 제도적 보완이 필요한데, 퇴직한 법조인들이 후배에게 미치는 영향을 최소화하고 법의 공정성을 더욱 강화하기 위한 제도적 장치가 마련돼야 한다. 또 법조계 내부의 지속적인 자정 노력도 필요하다. 여러 교육과 캠페인을 통해 공정한 법 집행을 위한 문화를 조성해야 하며 대법관이나 헌법재판관 등 고위직 출신들이 변호사 개업을 자제하거나 후배들에게 책임감 있게 임무를 제언하는 문화도 중요한 변화의 시작이 될 것이다.

Point 4. 검찰 수사도 검찰이?…공정성을 바탕으로 환골탈태해야

장영수 교수 앞서 한국에서는 검찰이 검찰 자체에 대한 수사와 기소까지 맡고 있어 견제와 감시 기능에 한계가 있다는 지적이 나온 바 있다. 이를 해결하기 위해 공수처 설치, 수사권 조정, 검수완박 등의 개혁이 추진됐지만 공수처는 인력 및 전문성 부족, 타 수사기관과의 충돌로 실효성이 떨어졌고 경찰 역시 법률적 전문성이 다소 부족해 복잡한 사건 처리에 어려움을 겪고 있다. 결과적으로 이러한 조치들은 준비 없이 추진돼 현장 혼란만 키운 셈이다. 즉, 지금의 구조는 검찰에 대한 실질적인 외부 감시 기능을 제대로 작동시키지 못하고 있다. 이를 개선하기 위해서는단순히 기관을 하나 더 만드는 것에 그치지 않고 독립성과 전문성을 갖춘 외부 수사기관의 실질적 역할 강화, 그리고 수사기관 간의 명확한 역할 정리와 협의 구조 마련이 반드시 필요하다.

이윤제 교수 과거에는 검찰이 스스로를 수사하거나 기소하는 구조였기 때문에 권력형 비리나 내부 비위에 대해 실질적인 견제가 어렵다는 비판이 지속돼 왔다. 이러한 문제의식에서 공수처는 고위공직자의 부패를 수사할 수 있도록 수사권과 일부 기소권을 부여받아 출범했다. 그러나 수사력 및 조직 역량 부족, 규모 축소, 법적 한계, 인력 구조상 우수 인재 유치 어려움, 수장 리더십 부재 및 논란 등으로 실질적인 수사 역량을 갖추기 어려운 상황이다. 공수처는 출범 당시 기대와 달리 최근 여론조사에서는 검찰과 함께 신뢰도가 최하위권에 머무르고 있다. 특히 고위공직자 범죄에 대해서만 기소를 할 수 있다 보니 불평등하다는 목소리도 나온다. 당초 법무·검찰 개혁위원회가 추진했던 안 등을 바탕으로 실효성있는 방안과 공수처 존립 필요성에 대한 재검토가 필요하다.

박용대 변호사 검찰 권력을 축소시키 위한 여러 검찰개혁 조치들이 있었지만 이는 완전한 성공을 거두지 못했다. 수사권 조정은 검찰의 수사권을 일부 경찰에게 이양하는 방향으로 진행됐지만 검찰은 여전히 강력한 수사와 기소 권한을 유지하고 있다. 검찰의 권한 집중 문제가 해결되지 않은 셈이다. 공수처 설치는 검찰을 견제하고 독립적인 수사를 통해 권력 남용을 방지하려는 목적이었지만 독립성과 효과성에 대한 의문이 여전히 존재한다. 특히 검수완박은 수사권을 경찰에 이양하려는 목적이었지만 그 과정에서 일어난 정치적 저항과 검찰 내부의 강력한 반발로 인해 제도적 변화가 완전하게 실현되지 못했다. 이에 수사와 기소의 분리는 이제 더 이상 피할 수 없는 개혁의 방향으로 떠오르고 있다. 이는 검찰이 가지고 있는 지나치게 큰 권한을 분산시키고 사법 시스템의 공정성을 높이기 위한 필수적인 단계다. 

지난해 10월 11일 필리핀·싱가포르 국빈방문 및 한·아세안 정상회의 일정을 마친 윤석열 전 대통령이 성남 서울공항에 도착해 국민의힘 한동훈 전 대표와 악수하고 있다. [사진제공=뉴시스]

Point 5. 권력과 정치에 휩쓸릴 수밖에 없는 구조, 근본적 변화 필요

장영수 교수 검찰의 정치적 중립성을 확보하려면 먼저 대통령으로부터 검찰을 실질적으로 분리하는 것이다. 과거 문재인 정부 시절 조국 전 법무부 장관 (당시 민정수석)이 주장했던 ‘인사권을 통한 개혁’은 오히려 검찰의 중립성을 해치는 결과를 낳았다. 인사권을 통해 검찰을 개혁한다는 논리는 실상 대통령이 검찰의 목줄을 쥐고 흔드는 구조를 만드는 것이다. 이는 검찰이 권력의 눈치를 보게 만들어 독립적인 견제 역할을 수행할 수 없게 만든다. 또한 어떤 권력으로부터도 자유롭게, 특히 대통령의 의중에 휘둘리지 않고 독립적으로 판단하고 행동할 수 있어야 중립성 유지가 가능하다. 따라서 검찰이 대통령의 인사권과 예산권에 종속되는 구조를 끝내고 분리해야 한다. 

이윤제 교수 검찰의 정치적 중립성 문제가 반복되는 근본 원인은 검찰이 수사와 기소를 모두 독점하고 있다는 데 있다. 과거 검찰은 정의감 있는 조직이라는 인식이 있었지만 강력한 권한이 누적되면서 권력에 대한 유혹과 정치적 영향력에 취약해졌다. 이러한 문제를 해소하려면 우선 검찰의 수사권을 대폭 축소하거나 아예 분리해야 한다. 기존에 가지고 있던 특정 범죄에 대한 수사권을 중대범죄수사청과 같은 독립기관으로 이관하고 검찰은 기소에만 집중하도록 한다면 자연스럽게 정치적 개입 여지가 줄어들 수 있다. 즉, 수사·기소 기능을 구조적으로 분리하고 각 기관의 역할을 명확히 재편하는 것이 검찰의 정치적 중립성을 확보하는 실질적인 방안이 될 것이다.

박용대 변호사 현재 검찰은 수사권과 기소권을 모두 가지고 있어 정치적 중립성을 위반할 수 있는 상황이 발생할 위험이 크다. 특정 정치적 목적이나 의도에 따라 수사를 시작하고 그 결과를 기반으로 기소를 결정하는 경우가 생길 수 있기 때문이다. 경찰 또는 별도의 수사 기관이 모든 수사를 담당하게 되면 검찰은 수사에 개입하지 않게 되며 이는 수사에 대한 정치적 영향을 최소화할 수 있다. 권한 분산은 단순히 수사와 기소의 분리가 아니라 각 기관의 독립성과 전문성을 보장하는 차원에서 중요한 의미를 가진다. 특히 중대범죄수사청과 같은 모델로 마약, 테러와 같은 특수 범죄에 대해서 전문 수사기관을 만들 경우 보다 깊이 있는 수사가 가능하고 더 나아가 검찰의 권한 남용 가능성을 줄일 수 있다. 

Point 6.부정부패 온상 ‘특수활동비’, 제도적 장치 뒤따라야

장영수 교수 검찰의 특수활동비(이하 특활비)는 그 사용의 불투명성과 일부 부정 사례가 드러나면서 시민사회와 국회의 비판을 받아왔지만 무조건적인 전면 삭감은 수사 활동을 어렵게 만들 수 있다. 예측 불가능하고 은밀함이 요구되는 수사, 예를 들어 주요 범죄에서 며칠간의 잠복근무나 신속한 정보 수집 등에는 정규 예산으로 대응이 어려운 경우가 많아 특활비가 실질적으로 필요하다. 따라서 특활비 문제는 폐지 여부보다 투명하고 책임 있는 집행이 중심으로 추가 논의를 이어가야 한다. 부적절한 사용은 철저히 제한하되 수사에 꼭 필요한 영역에서는 예산이 적절히 지원할 필요가 있다. 이에 더해 부정부패 등을 막기 위한 집행 내역에 대한 사후 감시나 제도적 장치가 뒤따라야 한다. 

이윤제 교수 특활비는 본래 국가의 안전과 외교, 수사 등 특수한 상황에서 필요한 비용을 지원하기 위해 존재하지만 그 사용 내역이 투명하게 공개되지 않거나 부적절하게 사용된 바 있어 부패와 비리의 우려를 낳았다. 따라서 특활비는 원칙적으로 기밀성과 투명성을 균형 있게 유지해야 한다. 예를 들어 수사 활동에 필요한 비용, 외교적 접대비용 등은 비밀 유지가 필요한 경우가 있다. 그럼에도 예산의 사용처와 목적에 따라 사용 내역은 명확히 관리되고, 일정 부분은 공개돼야 한다. 다만 특활비 사용은 검찰이 수사권을 행사하는 범위 내에서만 유효하다. 만약 수사권이 축소되거나 폐지될 경우, 특활비의 금액과 사용 범위는 자연스럽게 줄어들 것이다.

박용대 변호사 검찰 특활비의 부정 사용과 불투명한 집행에 대해 시민사회와 국회가 지속적으로 문제 제기한 이유는 예산의 투명성과 효율성이 중요하기 때문이다. 특활비는 본래 기밀성을 요하는 수사 활동에 필요하기 위해 설정된 예산이다. 하지만 이 예산이 회식비나 기타 항목으로 사용되는 일부 사례가 밝혀지면서 제도의 남용과 편법적 사용에 대한 우려가 제기되고 있다. 특활비의 목적에 맞는 사용을 보장하기 위해 관련 제도 개선을 추진하고 이를 위한 법적 장치와 감사 제도를 강화해야 한다. 불필요한 지출 항목을 제거하고 예산을 수사 활동에만 집중하도록 적극 관리해야 한다. 이 과정에서 국민의 의견을 반영해야 한다. 단계적 개선을 통해 특활비의 남용을 근본적으로 차단하고 국민 신뢰를 회복하는 방향으로 나아가야 할 시점이다.

서울 서초구 대검찰청 모습. [사진제공=뉴시스]

Point 7 .  새 시대, 새로운 기준으로 개혁 완수할 때

장영수 교수 검찰개혁이 이뤄지려면 가장 중요한 요소는 ‘중립성 확보’다. 검찰은 대통령으로부터 독립된 위치를 유지해야 하며 대통령의 영향력에서 벗어나야 한다. 대통령 역시 이를 받아들여야 한다. 검찰총장에 대한 인사는 대통령의 선택에만 맡기는 것이 아니라 인사청문회 결과에 대한 구속력을 강화하는 등 합리적이고 구체적인 기준을 세워야 한다. 필요하다면 검찰을 사법부 소속으로  둬 정치적 독립성을 강화할 수 있다. 하지만 이는 사법부 비대화 문제를 초래할 수 있어 최후의 대안으로 신중하게 고려해야 한다.

이윤제 교수 현재의 개혁 시도가 너무 빠르게 진행되고 있다. 검찰개혁이 제대로 효과를 보려면 각 시기별로 신중하게 진행돼야 하며 부작용을 해결할 방법이 마련된 후에 진행돼야 한다. 먼저 검찰에 있는 사람들이 경찰로 이관해 전문성을 높이거나 중대 범죄 수사를 전담하는 새로운 기관을 만드는 것에 대한 논의를 시작해야 한다. 이 기관은 공수처처럼 독립적인 기관으로 운영되며 부패·경제·재산 범죄와 같은 복잡하고 지연되는 사건들을 다루게 된다. 이 경우, 권력 분산을 유도할 수 있으며 검찰과 경찰 간의 견제와 균형이 이뤄져 권력 남용을 예방하는 효과를 기대할 수 있다. 수사기관 간의 상호 견제와 균형을 통해 보다 건강한 법 집행 환경을 만들어 나가야 한다. 

박용대 변호사 검찰개혁을 진행하는 데 있어 핵심요소는 ‘국민들의 지지’다. 검찰개혁은 반드시 이뤄져야 할 변화다. 개혁은 단순히 제도적인 변화뿐만 아니라 국민들의 신뢰를 회복하고 정의롭고 민주적인 법 집행 체계를 구축하기 위한 중요한 과정이다. 근본적인 개혁에 더해 검찰 내부 자성을 통해 국민 신뢰 회복과 정의로운 문화를 구축하고 확산시켜 나가는 것이 중요하다. 이를 성공적으로 이끌기 위해서는 새 정부의 강력한 의지와 철저한 준비가 필요하다. 정부는 지속적인 국민 설득을 통해 개혁을 완수해야 한다.