◇ 유보통합에 필수적인 지방행재정 개편을 위한 3법 통과가 필요하다
“유보통합 기차는 출발했다. 급행이냐 완행이냐의 차이다.”
2023년 12월 교육부로 중앙차원에서 영유아교육의 사무를 일원화하는 정부조직법이 국회를 통과했다. 유보통합은 되돌릴 수 없다. 과거 보육 사무가 보건복지부에서 여성가족부로, 여성가족부에서 다시 보건복지부로 이관되는 일이 있었으나 그 때는 부처 일원화의 관점이 아니라 단순히 보육사무의 주체가 달라진 것이기 때문에 교육부로 유아교육과 보육의 사무가 일원화된 것과 전혀 다르다. 이제는 교육부와 시도교육청 체제에서 발전시켜나갈 수 밖에 없게 되었다. 정권이 바뀌어도 영유아교육을 둘러싼 주체들은 바뀌지 않는다. 유보통합 기차는 출발했다. 국가가 책임지는 무상교육 기반의 세계최고 영유아를 위한 학교 체제라는 종착점은 정해졌다. 사회적 논의가 어떻게 진행되느냐에 따라 특급열차가 될 수도 완행열차가 될 수도 있다. 이제 유보통합에서 중요한 것은 속도와 세부적인 내용이다.
2023년 12월 교육부로 중앙차원에서 영유아교육의 사무를 일원화하는 정부조직법이 국회를 통과했다. ⓒ베이비뉴스
“유보통합 3법 통과는 지방단위 통합의 시작이다.”
정부조직법 통과는 단순히 유아교육과 보육 사무를 교육부로 일원화시키는데 머무른다. 모든 중앙부서의 통합을 의미하지도 않는다. 교육부와 보건복지부의 조직과 인력에 대해서만 효력을 가지기 때문이다. 예컨대, 성격상 지방으로 볼 수 없고 중앙으로 봐야하는 보육진흥원과 중앙육아종합지원센터의 사무 분장은 그대로다. 그렇지만 정부조직법 개편으로 인해 유보통합이 거스를 수 없는 시대적 소명이라는 것을 영유아교육 주체들이 이해하게 되었다.
이제 통합법 제정 이전에 지방행재정과 어린이집 지원에 대한 교육부와 교육청에 지원 근거를 마련하기 위한 ▲영유아보육법 ▲지방교육재정교부금법 ▲지방교육자치에 관한 법률의 3법 개정이 필요한 시간이 되었다.
“유보통합 3법의 내용으로만 법안을 심사해야 한다.”
아직 유보통합 3법은 국회 교육위원회 심사도 받지 않았지만, 2025년 2월 4일 국민의힘 교육 위원회 간사인 조정훈의원실에서 '유보통합 지방 관리체계 일원화 왜 필요한가?'라는 주제로 유보통합 3법 입법 촉구를 위한 토론회를 개최하면서 탄력을 받았다. 2025년 2월 5일 유보통합 3법의 조속한 처리를 위한 국회 청원이 등록되었고 30일 이내 100명 찬성을 넘겨서 청원서가 공개되어 동의진행중인 상황이다. 유보통합 3법은 정부조직법 개정 당시와 마찬가지로 유보통합을 위한 기초적인 선행작업을 한다는 점에서 큰 이견없이 통과될 수 있다. 성공적인 유보통합을 위한 바람직한 관련 법안 통과 시기를 제안한다.
바람직한유보통합 관련 법안통과 일정. ⓒ김대욱 교수
유보통합 3법은 각기 다른 내용을 담고 있지만, 유보통합 추진 과정에서 통합법 개정 이전에 유보통합에 대한 법적 기준을 마련한다는 점에서 필수적인 법안들이다. 따라서, 유보통합 3법이 각각 따로 논의되기 보다 함께 통과되어야 한다. 유보통합 3법의 쟁점들을 살펴보고 법안통과 이전에 관련 논의를 하고자 한다.
◇ 유보통합 3법의 쟁점에 대해 살펴본다
유보통합 3법의 쟁점 및 방향성. ⓒ김대욱 교수
▲ 영유아보육법 개정안 쟁점
“영유아보육법의 업무가 보육, 유아교육, 양육, 돌봄 등으로 확대된다.”
첫째, 영유아보육법의 업무가 영유아교육과 보육으로 확대된다는 것이다. 영유아보육법 일부개정법률안에서 핵심은 기존의 보육 업무를 확대하여 영유아교육과 보육을 담당하게 된다는 것에 있다. 구체적으로 보육, 유아교육, 양육, 돌봄 등으로 확대된다. 이에 따라, 중앙단위 공공기관 중에서 개편 방향이 제시되지 않았던 한국보육진흥원의 명칭을 한국영유아교육보육진흥원으로 바꾸고, 업무를 확대하는 것을 제시하였다. 확대되어 제시된 업무는 ‘조사·연구·분석’, ‘운영, 서비스 제공 지원’, ‘유보 통합연수체계’, ‘유보 교사 정서·심리 지원’, ‘영유아의 신체·정서·심리·건강·보건 등 안전에 관한 업무’, ‘영유아의 가정양육 지원’, ‘교육 및 홍보’, ‘자격 검정 및 자격증 교부 등 지원’, ‘보수교육의 총괄 관리 및 지원’, ‘부모모니터링단 운영’, ‘취약보육 관련 사업 지원’, ‘시간제보육 서비스 지원’, ‘그 밖에 교육부장관, 교육감, 국가, 지자체로부터 위탁받은 업무’로 13개이다. 13개 업무에서 방점은 관리가 아니라 현장 지원에 초점이 맞춰져있다.
“한국보육진흥원이 개편될 명칭에 대해 고심해야 한다. 한국영유아교육보육원이 타당하다.”
명칭부터 살펴본다. 한국보육진흥원의 이름은 유보통합 과정에서 당연히 바뀌어야 하는데, 유보통합 실행계획안에서 제시한 것처럼 세계최고를 지향하고 있는데 ‘진흥’이라는 이름은 적절치 않다. 한국영유아교육보육원이 되는 것이 맞다. 그동안 국립특수교육원과 같은 국립영유아교육원의 필요성을 계속해서 주장해왔는데, 현실적인 문제에 부딪친다면 한국보육진흥원의 운영목적과 조직 개편을 통해 수행하는 것도 검토할만하다. 다만, 직속기관이 아니기 때문에 시도교육청 유아교육진흥원과의 수직적 관계를 형성하는 것은 불가능한 것을 염두해둬야한다.
시도교육청 유아교육진흥원은 시도교육청 영유아교육원으로 발전해나가야 한다. 현재 한국보육진흥원을 한국영유아교육보육진흥원으로 확대개편할 때 유아교육계의 반발이 있는데 합당하기도 하다. 직속기관과 공공기관은 많이 다르다. 어떻게 설득해나갈 것인지 고민해야 한다. 그동안 여러 가지 면에서 2급 장학관을 원장으로 하는 국립특수교육원과 대응되는 국립영유아교육원 설립을 주장해왔는데 한국보육진흥원이 유사한 역할을 하게 된다면 조직의 목적과 개편방향에 대해 함께 고민해봐야한다. 지난 영유아보육법 개정 때 사회적 논의없이 한국보육진흥원에 연구기능이 추가되었는데 이번 영유아보육법 개정안에 따른 조직개편은 유아교육을 포함하는 내용이 들어가 있어서 면밀히 검토해야 한다.
“한국영유아교육보육원의 신규 인력은 교육전문직과 파견교사로 충원해야 한다.”
한국영유아교육보육진흥원의 조직이 확대되면 인적 자원을 추가적으로 채용할 것으로 보인다. 이미 영유아보육법의 통과로 인한 조직개편을 예상하고 한국보육진흥원은 2025년 2월 4일 6급 14명, 공무직 1명 총 15명을 공개채용하고 있다. 한국영유아교육보육진흥원으로 개편되면교육전문직(5급 교육연구관, 6급 교육연구사)와 7급 파견교사들이 다수 채용되어야 한다. 6급은 교육연구사와 장학사에 해당하는 직급이다. 2025년 2차 채용부터는 교육전문직들과 파견교사들을 확보하여 조직을 개편해나가야 한다. 공사립유치원에 대한 이해도와 전문성이 높은 교육전문직이 근무하지 않으면 ‘영유아교육’이라는 이름을 명칭에 넣는 것도 제고해야 한다.
“한국영유아교육보육원의 업무는 지원 역할임을 명확히 해야 한다.”
그동안 한국보육진흥원은 현장을 지원하면서 동시에 관리감독하는 역할도 수행해왔다. 앞으로 확대된 업무를 맡게 되면 지원과 관리감독 중에서 현장 지원이라는 목적으로 운영되어야 한다. 유아교육과 보육을 담당하는 거대 공공기관이 출범하면서 이에 대한 사회적 논의가 충분하지 않았기에 우려되는 바가 크다.
현재 한국보육진흥원은 5개 본부 17개 부서로 조직되어 있는데, 이중에서 5개 부서의 이름에 ‘관리’라는 이름이 직접적으로 표기되어 있다. ‘관리’라는 용어는 모두 ‘지원’으로 수정해야한다. 이미 보육현장에서는 어린이집 평가인증 등으로 한국보육진흥원이 그동안 현장을 지원하는 역할을 넘어서서 지속적으로 관리감독했다는 불만이 높다. 영유아보육법이 개정되기 전에 한국보육진흥원의 업무가 확대되면서 조직개편을 통해 현장을 관리감독하는 것이 아닌 지원하는 역할을 수행하는 것을 명확히 하고 진행하여야 한다.
“영유아학교의 평가인증은 최소화해야 한다.”
한국영유아교육보육진흥원의 주요업무 중 어린이집 평가인증업무를 통합기관으로 유력한 영유아학교에 도입시키는 것은 적절치 않다. 평가업무는 간소화, 최소화시켜야 하며 한국영유아교육보육진흥원에서 유치원 평가인증을 맡게 된다면 이해당사자들의 조율이 매우 어려워질 것으로 예상된다. 평가와 관련한 업무는 교육부와 시도교육청 중심으로 수행하는 것이 적절해보인다. 중앙육아종합지원센터 업무 범위를 설정하고 광역 및 기초 지자체의 육아종합지원센터 이관에 대해 방향성을 제시해야 한다. 중앙, 광역 및 기초 지자체의 육아종합지원센터의 역할은 영유아학교와 학부모, 시도교육청 유아교육진흥원의 지원 역할을 해야할텐데 위치정립이 무척 어렵다.
따라서, 공공기관인 한국영유아교육보육진흥원의 역할과 목적, 방향을 유아교육, 보육, 영유아, 학부모에 대한 현장 지원으로 정할 필요가 있다. 직속기관과 공공기관의 업무와 역할은 다르다. 관리감독의 주체는 중앙은 교육부, 지방은 시도교육청이다. 발의된 영유아보육법 개정안에서 한국영유아교육보육진흥원을 개편하는 제안이유는 ‘보육·유아교육·양육·돌봄 등 대한민국 영유아 정책의 종합적이고 효과적인 수행을 통해 유보통합의 성공적인 안착에 기여하고, 저출생 위기에 정책적 수행기관이 될 수 있도록 법적 근거를 마련하고자 함’이다. 국공립유치원, 사립유치원, 어린이집에 각각 어떠한 지원역할을 할 것인지에 대한 정립이 되어야 하며, 시도교육청과 유아교육진흥원의 업무를 침해하지 않는 업무 범위 설정이 필요하다.
“향후 개정될 통합법을 위해 설립유형에 대한 해법도 필요하다.”
둘째, 어린이집 설립유형에 대한 해법도 필요하다. 국공립어린이집 위탁에 대한 내용이 포함되어 있는데, 새로운 내용을 추가하지 않고 그대로 개정한 후 새로운 설립운영기준을 마련하면서 통합기준을 찾아나가야 한다. 이미 사회복지법인 어린이집 관련 영유아보육법 개정안이 국회에 제출되어 있다. 법안을 병합하여 심사하는 것도 고려할 필요가 있다.
“유보통합 3법이 설립운영기준 마련의 토대가 되어야 한다.”
셋째, 영유아보육법 개정안에 나와있지 않지만 설립운영기준에 대한 변경 검토도 필요하다. 현장에서는 개정될 설립운영기준에 대한 불안감이 크다. 이해당사자들의 권리를 침해하지 않는 선에서 사회적 합의를 해나가야 하며, 이러한 믿음이 있을 때 영유아보육법 개정안이 통과될 수 있을 것으로 기대된다. 설립운영기준에 대한 이견으로 3법 입법에 대한 노력이 멈춰서는 안 된다. 합리적인 설립운영기준 마련을 위해 재논의하는 과정과 함께 3법 입법 캠페인을 벌여나가야 한다.
영유아보육법의 바람직한 개정 방향. ⓒ김대욱 교수
▲ 지방교육재정교부금법 개정안 쟁점
“지방교육재정교부금법 개정안으로 어린이집과 유치원에 대한 재정적 지원 근거를 만들어야
한다.”
지방교육재정교부금법은 20.79%를 상향할 것인지 아니면 유지할 것인지에 대한 면밀한 검토가 있어야 한다. 지방교육재정교부금의 연도별 수입액을 예상하기는 매우 어렵지만, 그럼에도연도별로 어느정도의 교부금이 마련될 것인지 살펴보고, 이 중에서 영유아교육에 어느만큼의 재정을 투입할 수 있을 것인지 구체적으로 따져봐야 한다.
“2026년부터 유아교육지원특별회계를 상향시켜 재정지원을 해나가야 한다.”
지방교육재정교부금법은 교부금 비율을 상향하지 않는 한 유보통합 3법 중에서 법안 내용에 대한 이견이 가장 적을 법안으로 보인다. 다만, 어린이집에 대한 직접 재정지원이 포함되는 내용이라 거부감이 있다. 전국시도교육감협의회는 2024년 11월 27일 유보통합 3법 중에서 재원의 안정성 확보에 대한 우려와 국가의 책임있는 조치를 촉구한 바 있다. 이에 따라, 단순히 지방교육재정교부금법을 통과시켜 보육에 대한 교부금 사용에 대한 법적 근거만 마련하는 것이 아닌 부족한 재정을 어떻게 국가재정에서 끌어올 수 있을지에 대한 근거마련이 꼭 필요하다. 유아교육지원특별회계가 2025년에 종료되기 때문에 이를 어떻게 상향시켜 유보통합을 위한 안정적 재원으로 연결시킬 것인지에 대한 제안이 있어야 한다.
▲ 지방교육자치에 관한 법률 개정안 쟁점
“지방교육자치에 관한 법률은 정부조직법 개정에 따라 진행해야만 한다.”
지방교육자치에 관한 법률은 특수한 상황이다. 유보통합을 위한 정부조직법이 통과됨에 따라 광역 및 기초 지방 행정인력들이 모두 교육자치에 관한 법률이 개정되어야 한다는 필요성은 공감하고 있는데, 해법을 찾는데 어려움을 갖고 있기 때문이다. 교육자치에 관한 법률은 정부 조직법 개정안과 가장 밀접한 연관을 갖고 있어서 유보통합 3법 중에서 법률 통과 자체는 가장 쉽다.
“교육부의 가이드라인 제시가 필요하며 시도교육청에 1영유아교육국, 교육지원청에 1영유아정책과 설립이 필요하다.”
시도교육청은 교육부의 지방행정 개편 가이드라인을 기다리고 있다. 가이드라인이 있으면 그것을 바탕으로 시도교육청에서 논의를 더욱 가속화시킬 수 있기 때문이다. 행정인력 개편의 방향과 가용인력의 숫자를 제시해야 한다. 교육부는 2024년 64명의 교육전문직, 2025년 500명의 일반직과 교육전문직 인력을 확보하여 시도교육청에 내려보냈다. 시도교육청에서는 광역인지 시도인지 목표설정을 해서 조직을 확대해나가야 한다. 500명이라고 해도 시도로 나누면 30명이 채 되지 않는다. 여전히 매우 부족한 숫자이다. 광역시도의 조직을 확대하는 것이 더 어렵고 중요하다. 시도교육청 조직을 영유아정책국을 목표로 하여 1차적으로 2과 6팀의 시스템을 갖출 필요가 있다. 시도교육청의 규모에 따라 1국 4과 12팀에서 1국6과 18팀 정도의 규모로 정립하여 관리체계를 완성해야 한다. 1국 4과가 최소한의 관리감독 인력 수준이라 생각한다.
3. 유보통합 3법 개정안 통과는 영유아정책 관련 지방행정과 재정 통합의 토대가 된다.
영유아보육법, 지방교육재정교부금법, 교육자치에 관한 법률 3법 통과는 매우 중요하다. 이 3가지 법안 통과 없이 통합법 제정은 요원하다. 이에 따라 정부조직법 개정안 통과 당시와 유사하게 유보통합 내용을 둘러싼 찬반 논의가 격화될 것으로 예상된다. 하지만, 유보통합 3법의 내용 자체는 영유아교육과 보육을 강화하고 국가와 지방자치단체의 책무성을 강조하는 것이기 때문에 3법 개정안 심사는 법안 내용에 집중되어야 한다. 국회가 정부조직법 개정안 행정안전위원회 통과 시점처럼 부대의견을 달 수도 있겠지만, 3법 통과가 매우 절실하다.
유보통합은 정쟁의 영역이 아니다. 영유아교육의 3주체인 영유아의 최선의 이익, 학부모의 다양한 선택권, 교원의 행복을 충족시킬 수 있도록 진행되어야 한다.
경상국립대학교 유아교육과 김대욱 교수. ⓒ김대욱 교수
*이 글은 경상국립대학교 유아교육과 김대욱 교수가 보내왔습니다. 베이비뉴스는 유보통합의 성공적 실현을 위해서 현장의 다양한 목소리를 청취하고 있습니다. 기고를 싣고 싶거나, 기사에 대해 의견이 있으신 애독자님께서는 이메일(pr@ibabynews.com)로 자료를 보내주시기 바랍니다.
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