[21대 대선 정치아젠다④] 지방분권과 5대 메가시티 구상, 국토균형발전 전략은?

지난 14일 거제에서 지지자들에게 인사하는 이재명 후보(왼쪽부터), 밀양 찾아 유세하는 김문수 후보, 부산 자갈치시장에서 시민들 만나는 이준석 후보.[사진=연합뉴스]

[폴리뉴스 김진호 정치에디터] 폴리뉴스는 2025년 제21대 대통령 선거를 앞두고, 한국 사회의 미래를 좌우할 주요 아젠다를 심층적으로 다루는 특집 시리즈로 조명한다. 이번 시리즈는 정치 구조 개편과 권력 분산, 국토균형발전과 행정구역 재편,  국민 통합 등 정치적 쟁점은 물론,  민생과 복지, 기후위기와 산업대전환까지 폭넓은 의제를 통해 각후보와 정당의 비전과 정책을 짚어본다. 격변의 정국 속에서 치러지는 이번 대선을 맞아 각 후보와 정당의 정책·공약, 핵심 쟁점, 유권자 선택의 기준을 객관적이고 깊이 있게 분석해 독자 여러분이 더 현명한 선택을 할 수 있도록 돕고자 한다. [편집자주]

2025년 대선에서 지방분권과 국토균형발전은 주요한 정치 아젠다로 부상하고 있다. 수도권 집중 현상이 심화되면서 지역 소멸 위기가 현실화되고 있는 가운데, 여야 대선 후보들은 이를 해결하기 위한 다양한 공약을 제시하고 있다.

서울과 수도권에 인구와 자본, 기업과 대학이 몰리는 상황에서 지방은 인구감소, 청년 유출, 고령화의 삼중고를 겪고 있다. 통계청에 따르면 2024년 수도권 인구는 전체의 50.7%, 경제활동인구는 51.6%를 차지하며 전국의 절반 이상이 수도권에 몰려 있는 '일극 구조'가 고착화된 상태다.

수도권 집중과 지방 소멸, '진짜 균형발전'이냐 '선언적 전시정책'이냐

21대 대통령 선거에 나선 후보들은 일제히 지방 소멸 위기를 극복하기 위해 초광역권 조성, 공공기관 이전 등 지역균형발전 공약을 내놨다. 그러나 지방을 살리겠다는 선언적 의지 표명을 넘어서려면 지방분권을 강화하고 일극집중형 국가운영체계를 개선하는 실질적인 방안제시가 필요하다는 지적이다.

대선후보들의 지역 공약 중에서 눈에 띄는 점은  후보들 모두가 지역의 경쟁력을 강화하기 위해 초광역권 조성을 하겠다고 나섰다는 점이다.

이재명 더불어민주당 후보는 6호 공약으로 수도권·동남권·대경권·중부권·호남권 등 5대 초광역권과 제주·강원·전북 등 3대 특별자치도 육성을 골자로 한 '5극 3특' 전략을 제시했다. 임기 내 세종 대통령 집무실을 건립하고, '서울대 10개 만들기' 등 지역대학 육성과 공공기관 지방 이전을 통해 행정수도 완성과 균형발전 기반을 마련하겠다고 했다.

김문수 국민의힘 후보는 4호 공약으로 수도권광역급행철도(GTX)를 전국 5대 광역권으로 확장해 지역균형발전과 미래전략산업 활성화를 위한 초광역권 메가시티를 추진하겠다는 안을 제시했다. 국회의 세종 완전 이전과 세종 대통령 제2집무실도 공약에 포함됐다.

이준석 개혁신당 후보는 3호 공약으로 지방자치단체가 지역 내 기업을 유치하기 위해 법인지방소득세를 자율적으로 결정하고 운용할 수 있도록 법인세 자치권을 확대하겠다는 계획을 밝혔다. 4호 공약에는 최저임금 최종 결정 권한을 지자체에 위임하는 방안을 담았다.

이재명표 '5극 3특 전략'… 지역이 국가를 설계하는 시대 열겠다는 구상

더불어민주당 이재명 대선후보가 14일 부산 부산진구 서면에서 열린 유세에서 부산을 위한 공약을 말한 뒤 약속을 지키겠다는 새끼 손가락 걸기 포즈를 하고 있다.[사진=연합뉴스]

더불어민주당은 이번 대선의 균형발전 전략으로 '5극 3특 체제'를 제안했다. 수도권, 동남권(부울경), 대구경북권, 충청권, 호남권, 수도권을 초광역 거점으로 삼고, 제주, 강원, 전북을 '특별자치권역'으로 지정해 메가시티 기반의 균형발전 축을 구축한다는 구상이다. 또 10대 공약의 여섯번 째 과제로 국회 세종의사당과 대통령 세종 집무실 임기 내 건립, 이전 공공기관 정주 여건 개선 및 제2차 공공기관 지방 이전 추진을 약속했다.

지난달 19일 충북 청주에서 열린 충청권 합동연설회에서도 "헌법 개정과 국민적 합의라는 난관도 있겠지만, 사회적 합의를 거쳐 대통령실과 국회의 완전 이전도 추진하겠다"고 강조했다. 그는 지난 대선 당시인 2022년 2월에도 "행정수도를 명문화하는 개헌을 추진해 세종시가 실질적 행정수도로서 기능하도록 노력하겠다"고 공약한 바 있다.

이재명 후보는 10대 공약 중 국토균형발전 분야로 "5대 초광역권(수도권·동남권·대경권·중부권·호남권)별 광역급행철도를 건설하겠다"는 목표도 제시했다.

이 후보는 "수도권 주요 거점을 1시간 경제권으로 연결하겠다"며 수도권 광역철도(GTX)-A·B·C 노선의 지연 없는 추진 및 수도권 외곽까지 연장, GTX-D·E·F 등 신규 노선의 단계적 추진, GTX 플러스 노선 적극 검토 등을 약속했다. 강원도 공약에선 "GTX-B 노선의 춘천 연장을 적극 지원하고 GTX-D를 원주까지 연결하겠다"고 했고, 충청도 공약에선 "충청권 광역급행철도(CTX)를 적기에 착공하고 GTX의 천안·아산 연장도 신속히 추진하겠다"고 했다.

이 후보는 호남권에선 호남고속철 2단계 조기 완공과 서해선 철도(군산~새만금~목포) 고속화 추진 등도 약속했다. 또 "부·울·경 30분대 생활권을 조성하겠다"며 부전~마산 복선 전철 조기 개통과 부산~양산~울산 광역철도 건설 지원 등을 제시했다. 영남권에선 울진과 문경, 천안, 서산을 잇는 중부권 동서횡단철도를 신속 추진하고 대구 신공항 순환 철도를 추진하겠다고 했다.

한편 더불어민주당은 지난 13일 이재명 후보 직속으로 국토공간혁신위원회를 공식 출범시켰다. 김경수 전 경남지사와 김태년 의원이 공동위원장을 맡은 위원회는 '수도권 일극 체제'를 극복하고, 지역이 중심이 되는 국토 대전환의 신호탄을 쏘아올린 것이다.

이재명 후보 측은 기존 '수도권 규제' 중심의 균형발전이 아닌, '자율 설계'와 '자생 성장'이 가능한 지방분권형 국토구조를 핵심 전략으로 제시하고 있다. 이른바 '5극 3특 균형발전 전략'이다. 수도권·동남권(부울경)·충청권·호남권·대구경북권을 '5대 초광역 메가시티'로, 제주·강원·전북을 '특별자치 지역'으로 삼아 국가균형발전의 축으로 재편한다는 계획이다.

이재명 후보는 지방분권과 재정분권을 위한 구조개혁도 병행할 것을 약속했다. 그는 '국가자치분권회의'를 신설하고, 지자체 간 통합 및 자체 세원 확대, 지방교부세 확대 등 실질적인 권한 이양을 추진하겠다고 밝혔다. 범부처 통합 태스크포스(TF)를 구성해 주민 주도형 행정구역 개편도 함께 논의된다.

지역 거점대학을 육성하고 지역 전략산업과 연계하는 '서울대 10개 만들기' 계획도 핵심 과제 중 하나다. 위원회는 지역대학 지원체계(RISE)를 도입하고, 산업단지·경제자유구역과 연결해 지역 주도 혁신경제 클러스터를 구축하겠다고 밝혔다.

이재명 캠프는 "서울·수도권에만 집중된 인재·산업 생태계를 분산시켜야 진짜 균형발전이 가능하다"며 "단순한 지역 이전이 아닌, 자생력 있는 성장 기반을 만드는 것이 목표"라고 설명했다.

위원회는 "배려가 아닌 설계, 지원이 아닌 자율"을 강조하며 5극 3특 초광역 전략, 행정구역 개편, 지방재정 및 권한 강화, 혁신경제의 전국화 등을 포괄하는 국가 공간 구조 재편안을 제시했다. 이 구상은 단순한 행정개편을 넘어 교통·산업·교육·정주 인프라를 통합적으로 설계하고, 광역급행철도 및 디지털 연결망 등을 통해 지역 간 생활권, 경제권의 연결성을 높이겠다는 점에서 주목된다.

기존의 '중앙-지방' 구도에서 '협력-자율' 구조로의 패러다임 전환도 핵심이다. 민주당은 이날 , △ '충청권 행정수도' 완성 △'5극 3특 균형발전 체제' 실현 △'지방분권과 행정·재정 혁신' △'혁신경제의 전국화'로 진짜 균형발전 완성을 이루겠다면서 "이제는 명령이 아닌 협력, 배분이 아닌 분권의 시대"라고 선언했다.

국힘 김문수,  GTX 확충 5대 메가시티 공약...국회 세종시 이전, 2차공공기관 이전

국민의힘 김문수 대선 후보가 14일 경남 밀양시 밀양관아앞에서 유세하고 있다.[사진=연합뉴스]

국민의힘은 지방분권과 균형발전을 위해 지역의 특성과 자율성을 존중하는 방향을 제시하고 있다. 수도권과 비수도권의 격차를 해소하기 위해 지역별 맞춤형 발전 전략을 수립하고, 지방정부의 권한과 책임을 강화하겠다는 입장이다. 국민의힘은 또 지방세 확충과 국세의 지방 이양을 통해 지방재정의 자립성을 높이고, 지역 인재 육성과 산업 육성을 위한 지원을 확대하겠다고 밝혔다.

전국 5대 광역권을 표방한 국민의힘 김문수 후보 국토균형개발 공약의 핵심은 GTX(수도권광역급행철도) 확충이다. GTX를 전국 5대(수도권·부울경권·대구경북권·충청권·광주전남권) 광역권으로 확장해 지역 균형 발전과 미래 전략 산업 활성화를 위한 초광역권 메가시티(수도권·충청권·호남권·대경권·동남권)를 추진하겠다는 주장이다.

국민의힘은 지난 15일 첫 번째 권역별 공약으로 '영남권 대전환, 지역 균형발전을 이루겠다'며 대구·경북 신공항 및 가덕도신공항 건설, 산업은행 본사 부산 이전 등을 포함하는 영남권 지역 맞춤형 공약을 발표했다.

국민의힘은 우선 대구·경북 신공항과 가덕도신공항을 건설하고 이들 공항시설과 연계한 첨단 산업단지를 조성, 지역 전반에 신성장 동력을 마련한다는 계획을 세웠다. 수도권에서 운영 중인 광역급행철도(GTX) 급의 고속전철망과 환승 체계를 구축, 영남권 전역에 광역 교통 인프라를 제공하겠다는 공약도 제시했다. 대구·경북(TK)과 부산·울산·경남(PK)을 일일생활권으로 연결하고, 주요 거점도시를 1시간 내로 이동할 수 있는 초광역 전철망을 구축한다는 구상이다.

영남권을 미래 산업과 첨단 기술, 에너지 대전환의 핵심 거점으로 탈바꿈하겠다는 계획도 제시했다. 거점 가운데 부산은 '금융·물류·신에너지 산업 중심지'로 지정했다.

이를 위해 '부산 글로벌 허브 도시 조성 특별법'을 제정해 규제를 풀고 각종 특례를 부여하겠다고 밝혔다. 무세금·무규제·무비자·무언어장벽 등 이른바 '4무(無) 제도 인프라' 구축도 약속했다. 산업은행 본사를 부산으로 이전하고 블록체인과 핀테크를 육성하는 금융 클러스터를 조성한다는 계획도 담겼다.

대구는 '미래 신산업 메가허브'로 명명했다. 도심항공교통(UAM)·반도체·로봇·의료·ABB(인공지능·빅데이터·블록체인) 등 미래 신산업을 육성하는 한편 군부대 이전을 조속히 완료해 신성장 동력을 확보하겠다는 게 계획안의 골자다.

울산은 '탄소중립·디지털 전환을 선도하는 미래산업 수도'가 될 것이라고 밝혔다. 인공지능(AI) 기반 미래 모빌리티, 양자기술, 울산형 제조 AI 혁신, 수중 데이터센터 구축 등 초격차 기술사업을 중점 육성하겠다는 목표를 제시했다.

울진 원전 등이 위치한 경북은 '청정에너지·미래 소재 중심의 산업 생태계 구축'을, 우주항공청이 있는 경남은 '우주항공·디지털 제조 중심지로 산업 대전환'을 지역 육성안의 골자로 내세웠다.

영남권 전역을 문화 네트워크로 연결하는 비전도 소개했다. 부산에 게임복합문화공간인 '게임 콤플렉스'를 유치하고, 대구의 옛 경북도청 후적지에는 국립근대미술관을 건립하는 내용 등이다. 아울러 영남의 자연환경 보전과 재해·재난 예방을 위해 낙동강 취수원 다변화를 위한 특별법을 제정하고 산림경제를 혁신하는 한편, 환경·의료·복지 안전망을 강화하겠다고 밝혔다.

국회의 세종 완전 이전과 세종 대통령 제2집무실 설치, 2차 공공기관 이전을 추진하겠다는 내용도 공약에 포함했다. 기업 유치를 위해 지자체의 노동‧기업‧교육·세제 등 규제 완화를 적극 수용하겠다고도 밝혔다.

국민의힘은 지난 16일 김문수 대선 후보의 이날 대전·세종·충북·충남 방문 일정에 맞춰 행정수도를 세종특별자치시로 이전해 국정 운영의 효율성을 제고하고 대전·충남을 통합해 충청권 메가시티를 조성하겠다는 충청권 균형발전공약을 발표했다. 민주당 이재명 후보가 제시한 '세종시 행정수도 완성' 공약을 의식한 것으로 풀이된다. 

여의도 국회의사당과 여성가족부·법무부 등의 중앙행정기관을 세종시로 완전히 이전해 행정부·입법부 간의 물리적 거리에 따른 시간과 비용을 절약하겠다는 구상이다. 세종시가 '서울 밖 서울'로 불리울 첫번째 도시가 될 것이며, 국정의 중추 도시로 거듭날 것이라는 의지도 표명했다. 또 충청권 광역철도와 수도권 내륙선 광역철도를 연결해 서울에서 세종까지 60분 내에 다닐 수 있는 교통 인프라를 확충함으로써 서울과 행정수도 간의 연계성을 강화하겠다고 했다.

행정수도 이전과 병행해 세종시와 주변 지역을 중심으로 메가시티를 구축하는 방안도 제시했다. 세종 메가시티 내 도로망을 정비하고 민간기업, 대형백화점·공연장 등 문화·상업 시설 유치여건을 조성한다는 구상이다. 특목고 신설과 대학교 유치 지원 계획도 담겼다.

대전과 충남을 통합한 충청권 메가시티 구상안도 공약에 포함됐다. 충청권 메가시티를 원활히 조성하기 위해 대전·세종·충북 광역급행철도(CTX) 건설을 신속히 추진하고 충청권을 미래 산업과 첨단 기술 중심지로 도약시키는 방안도 제시했다.

김문수 후보는 또 이날 광역급행철도(GTX)를 전국 5대 광역권으로 확대해 '전국급행철도망'을 구축, 국토 균형발전을 이루겠다는 공약도 내놨다. GTX와 도시철도 등을 연계해 '30분 출퇴근 혁명'을 이루겠다고도 밝혔다. 이에 앞서 더불어민주당 이재명 후보는 GTX를 전국으로 확대해 5대 광역권으로 묶고, 수도권 주요 거점을 '1시간 경제권'으로 연결한다는 공약을 내놨다.

김 후보는 이날 "GTX-A·B·C 노선은 임기 내 모두 개통하고 GTX-D·E·F 노선은 임기 내 착공하겠다"고 밝혔다. 그러면서 "수도권과 충청을 잇는 동탄~안성~청주공항 GTX도 추진할 것"이라며 "위례·과천선, 신안산선 송산~여의도, 도봉산~옥정선 등 광역철도 개통을 조속히 추진해 '30분 출퇴근 혁명'을 이루겠다"고 했다. GTX를 수도권과 부산·울산·경남, 대구·경북, 충청, 광주·전남으로 확대한다는 것이다. 특히 대구·경북권 GTX는 대구경북 신공항과, 충청권GTX는 청주공항과 연계해 공항 접근성을 높이겠다는 구상이다. 김 후보는 수도권 6개 순환 고속도로망 674㎞을 확충해 교통 흐름을 개선하겠다고도 밝혔다. 수도권 내부순환고속도로와 강변북로 지하화, 수도권 중순환고속도로 신설, 2032년까지 수도권 제2순환고속도로 조기 완공도 내걸었다.

아울러 대전을 제2의 판교라 부를 만한 글로벌 광역경제 거점 도시로 만든다는 구상을 밝혔다. 구체적으로 대전형 스마트농업 첨단 산업밸리·메가 프리존·반도체 국가 산업단지 조성 등 미래 먹거리 사업에 역점을 둔 세부 공약안들을 내놓았다. 대전에 양자 클러스터와 인공지능(AI) 기반 융합혁신센터를 구축하고 세종시 북부의 산업 단지를 로봇·양자·AI 기반의 첨단 산업 특화단지로 고도화하는 등 세종을 국가 첨단산업 생태계의 중심 도시로 육성하겠다고 공약했다.

이밖에 세종형 미래인재 교육특구 조성, 청주 국제공항 민간 전용 활주로 신설, KAIST 오송 바이오메디컬 캠퍼스타운 조성, 서해안 에너지 산업벨트 조성 등의 방안이 공약에 포함됐다.

개혁신당 이준석, 메가시티 보다 디지털도시 정비...법인세 자치권 확대공약

개혁신당 이준석 대선 후보가 16일 충청남도 단국대학교 천안캠퍼스에서 진행한 '학식먹자 이준석' 행사에서 식사를 앞두고 취재진 질문에 답하고 있다. [사진=연합뉴스]

개혁신당 이준석 후보는 메가시티보다는 디지털 도시와 스마트 행정체계 정비에 초점을 두고 있다. 또 지방자치단체의 법인세 자치권을 확대하겠다는 공약을 내놨다.

우선 현행 법인세 국세분의 30%를 감면하고 감면한 금액을 지방세로 돌리겠다는 내용을 포함하고 있다. 이를 통해 지역 경제를 활성화하고 지자체간 경쟁을 촉진하겠다는 구상이다. 특히 본인이 당선되면 취임 후 2년 이내에 전면 시행하겠다고 강조했다. 또한 최저임금 최종 결정 권한도 지자체에 위임하겠다는 공약도 담았다.

이 후보는 또 해외로 떠난 기업의 국내 복귀를 유도하기 위한 리쇼어링 정책을 크게 강화하고 있다. 해외로 빠져나간 국내 기업이 울산·여수·구미·창원 등 국가산단에 복귀할 경우 외국인 노동자에 대해 최대 10년간 최저임금 차등 적용을 허용하고, '산단 전용 특수비자(E-9-11)'를 신설해 현지 인력을 국내로 유입할 수 있게 한다는 방침이다.

외국인 노동자에 대한 언어·문화 적응 교육과 생활 지원 프로그램도 함께 운영해 생산성과 장기 근속률을 높이겠다는 구체적 실행 로드맵도 제시했다. 이 후보는 이를 통해 산단 중심 지역경제를 활성화하고, 러스트벨트 해소라는 이중 효과를 통해 국토균형발전을 꾀하겠다는 입장이다.

이준석 후보의 주요 공약중 하나인 최저임금 지역별 차등 적용은 중앙정부 최저임금위원회가 기본 최저임금을 정하면, 광역지자체가 해당 금액을 기준으로 ±30% 범위 내에서 자율 조정할 수 있도록 하는 권한을 부여하겠다는 것이 골자다. 지방의회가 지역별 생활비·주거비·기업 인건비 부담 수준 등을 반영해 실질적 임금을 설정하고, 사업장별로 근로자의 실질 근무지를 기준으로 차등 적용하겠다는 구체적 적용 기준도 담았다.

이준석 후보 측은 "지역 실정에 맞는 유연한 노동시장 설계가 필요하다"며 "생활비와 인건비 격차가 큰 현실을 반영하지 않은 획일적 최저임금은 지방경제 활력을 떨어뜨린다"고 설명했다.

"균형발전 공약 실현위해 지방분권 개헌  등 법적 제도적 개혁 뒷받침돼야" 

여야 후보들이 하나같이 '지방분권' '국토균형발전' 에 힘쓰겠다고 팔을 걷어붙이고 나섰지만 대선때면 으레 등장하는 선심성 공약에 그칠 수 있다는 지적과 함께 이런 공약들이 실제로 실현되려면 수도권 중심체제를 벗어나기 위한 실질적인 방안들이 제시돼야 한다는 지적이 많다.

경제정의실천시민연합(경실련)의 한 관계자는 이번 대선후보들의 지방분권 공약에 대해 "지방분권이 아닌 지역 분산 중심의 공약 구성"이라면서 "지방자치 강화와 헌법 개정 등 구조 개혁과 수도권 중심 체제 개편을 위한 실질적인 개혁이 필요하다"고 진단했다.

지방분권과 균형발전은 지난 정부에서도 수 차례 반복된 화두지만, 실질적인 변화를 위한 구조개편은 매번 좌절돼왔다. 이번 대선에서 제시된 지역균형발전 전략 역시 단순한 선언을 넘어 실행으로 이어지기 위해서는 정치적 연속성 확보, 재정 및 입법 뒷받침, 그리고 지역간 이해관계 조정이 반드시 필요하다.

전문가들 역시 "지방분권과 국토균형발전을 위해서는 단순한 행정구역 개편이나 메가시티 구상뿐만 아니라, 실질적인 권한 이양과 재정 지원이 필요하며, 지방정부가 자율적으로 정책을 수립하고 실행할 수 있는 환경을 조성할 수 있도록 법적·제도적 기반 마련이 가장 중요하다"고 강조했다.